Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. 2 W. E. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego (dalej również jako Wojewoda), któremu zarzuciła nie rozpatrzenie jej wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości – działki nr [...] (poprzednio [...]), obręb S. Skarżąca wyjaśniła, iż wymienioną decyzją zwrócono nieruchomość stanowiącą drogę publiczną, która w dniu [...] grudnia 1998 r. znajdowała się we władaniu Miasta i Gminy S., zatem zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1988 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością gminy S. W tych uwarunkowaniach obowiązkiem Wojewody, jako organu nadzoru, jest stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Tymczasem Wojewoda przyjął nieprawdziwe twierdzenia Starosty i pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] bezzasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] czerwca 2011 r. W. E. wniosła o stwierdzenie bezczynności Wojewody Wlkp., zobowiązanie tego organu do bezzwłocznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej we wniosku decyzji Starosty S. oraz o zwrot kosztów postępowania.
Do skargi W. E. załączyła kserokopię zażalenia z dnia [...] września 2014 r., jakie przed wniesieniem skargi skierowała do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, wraz z dowodem jego wysłania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że skarga jest pozbawiona podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wyjaśnił, że W. E. nie była stroną postępowania, którego stwierdzenia nieważności żądała, z tego też względu wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu. Brak legitymacji do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z [...] czerwca 2011 r. spowodował, że W. E. posiadała jedynie uprawnienie do złożenia sygnalizacji do organu nadzoru, iż w jej ocenie zachodzą przesłanki do wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Wojewoda wyjaśnił, iż zwrócił się do Starosty S. o akta sprawy i dokonał stosownej analizy sprawy pod kątem wystąpienia przesłanek nieważnościowych. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało żadnych nieprawidłowości.
Organ podniósł, iż wniosek osoby trzeciej, sygnalizujący jedynie potrzebę wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności danej decyzji, nie powoduje po stronie organu powinności wszczęcia takiego postępowania i wydania w sprawie merytorycznej decyzji. Brak reakcji organu na takie pismo nie może być zatem uznane za bezczynność organu.
Następnie Wojewoda podniósł, że na obecnym etapie postępowania nie został wyczerpany tryb administracyjny w związku z wniesieniem zażalenia do Ministra Infrastruktury i Rozwoju na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego.
Przy piśmie z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] Wojewoda Wielkopolski przesłał do akt sprawy uwierzytelnioną kopię postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...], którym organ ten uznał zażalenie W. E. za uzasadnione, oraz uwierzytelnioną kopię postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...], którym na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 157 §2 k.p.a. postanowiono o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z [...] czerwca 2011 r. znak [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Skarga okazała się zasadna, a postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu administracji przedmiotem sądowej kontroli nie jest zatem określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, gdy na organie ciążył obowiązek ich podjęcia w określonej przez przepisy prawa formie i terminie, lecz brak stosownego działania ze strony tegoż organu w sytuacji, gdy ciążył na nim prawny obowiązek jego podjęcia.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu co do zasady musi być poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, jak to przewiduje art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Przepis art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a.") przewiduje taki środek w odniesieniu do zwalczania bezczynności w postaci zażalenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie, pismem z dnia [...] września 2014 r. skarżąca wystosowała do organu wyższego stopnia (Ministra Infrastruktury i Rozwoju) zażalenie na bezczynność Wojewody Wlkp. w rozpatrzeniu jej wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty S. w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Tym samym, mając na uwadze charakter sprawy, skargę należy uznać za dopuszczalną.
Przechodząc do merytorycznej oceny przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż w niniejszej sprawie postępowanie zostało wywołane wnioskiem skarżącej [...] lipca 2014 r., zwierającym żądanie stwierdzenia przez Wojewodę Wielkopolskiego z urzędu nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...]. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do oceny, czy Wojewoda prawidłowo postąpił, uznając to pismo za sygnalizację nieprawidłowości, w wyniku których Starosta S. orzekł o zwrocie na rzecz M. O. działki nr [...], która zdaniem skarżącej stanowi drogę publiczną. Kwalifikując pismo skarżącej jako sygnalizację, Wojewoda przeprowadził postępowanie wyjaśniające, którego ustalenia doprowadziły do uznania, iż zwrot ww. nieruchomości był możliwy, bowiem działka nr [...], aczkolwiek opisana w ewidencji gruntów jako "dr", nie stanowi drogi publicznej. Wojewoda wskazał, iż z wyjaśnień udzielonych przez Starostę S. wynika, że działka ta nie była przedmiotem uchwały Rady Miasta i Gminy S. o nadaniu kategorii drogi publicznej, a ponadto na charakter tej drogi jako drogi publicznej nie wskazuje jej funkcja jaką pełni w układzie drogowym.
Funkcja ta wskazuje, iż jest to droga wewnętrzna. W konsekwencji, pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], Wojewoda poinformował W. E. o braku podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] czerwca 2011 r. Z kolei odpowiadając na skargę Wojewoda dodatkowo argumentował, iż wniosek został wniesiony przez osobę niebędącą stroną, zatem postępowanie nie może zostać wszczęte.
Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać wszczęte z urzędu lub na żądanie strony. W niniejszej sprawie Wojewoda uznał, że pismo skarżącej z dnia [...] lipca 2014 r. stanowiło sygnalizację o wadliwości decyzji Starosty S. z [...] czerwca 2011 r. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż postępowanie w sprawie skarg i wniosków objętych Działem VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961; postanowienie NSA z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09; postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09; postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07). W postępowaniu uregulowanym przepisami działu VIII k.p.a. nie rozstrzyga się żadnej sprawy administracyjnej, jedynie informuje o sposobie załatwienia tej skargi.
Należy mieć również na uwadze, iż k.p.a. nie przewiduje formy postanowienia dla informacji, że nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Brak jest również środków procesowych pozwalających na zmuszenie organu administracji do podjęcia takich działań, por. R. Kędziora, Komentarz, 2014, IV, s. 1085 czy wyrok NSA z 3 kwietnia 1998 r., III SA/408/97, Mon. Pod. 1999, nr 4, s. 43, LEX nr 35555: "Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy postanowienia dla informacji, iż nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie tzw. nadzoru", por. M. Jaśkowiak, Lex Komentarze, komentarz do art. 157 k.p.a.).
Należy jednakże mieć na uwadze, że zgodnie z aktualnym brzmieniem przepisów k.p.a., odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje obecnie na podstawie art. 61 §1a k.p.a., w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (podobnie W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 15). Postanowienie to jest wydawane, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela stanowisko o konieczności formalnego rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2014 r. Tylko taki sposób procedowania nad wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, umożliwia kontrolę instancyjną oraz sądowoadministracyjną prawidłowości działania organów administracji. Dostrzegając zatem brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez podmiot nie mający w tym postępowaniu statusu strony, właściwy organ powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na jego wniosek, na podstawie art. 61 a k.p.a. i orzec w tym przedmiocie w formie postanowienia.
Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ zobowiązany do działania nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 roku o sygn. akt I SAB 60/99, publ. OSP 2000/6/87). Niepodjęcie przez Wojewodę Wlkp. działania przewidzianego przepisem art. 61a § 1 k.p.a., skutkować musi uznaniem, iż pozostawał on w bezczynności.
Jednocześnie, skoro postanowieniem wydanym już po wniesieniu niniejszej skargi, Wojewoda Wielkopolski odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z [...] czerwca 2011 r. znak [...] (postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...]). Tym samym z tą datą zarzucana w skardze bezczynność organu ustała.
W związku z powyższym niniejsze postępowanie należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl).
Zgodnie z przepisem art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W przedstawionych okolicznościach nie można jednakże uznać, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, czemu Sąd dał wyraz w punkcie II sentencji wyroku. Sąd miał na uwadze, iż zaistniałe opóźnienie w załatwieniu sprawy wynikało z przyjętej wykładni przepisów prawa, które na przestrzeni ostatnich lat znacząco zostały zmienione. Mając powyższe na względzie Sąd na postawie art. 149 § 1 zd.2 p.p.s.a. orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku).
W pkt III wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 201 w zw. z art. 200 i 205 p.p.s.a., obciążając organ kosztami uiszczonego wpisu od skargi.