Uzasadnienie
We wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. K. G. zwrócił się do Starosty Z. o udostępnienie mu informacji publicznej dotyczącej realizacji obsługi prawnej powiatu. Wniósł o wskazanie, czy obsługa ta wykonywana jest na podstawie umowy z zewnętrzną kancelarią prawną, umowy o pracę z radcą prawnym bądź też w inny sposób. W przypadku zlecenia obsługi prawnej zewnętrznej kancelarii skarżący wniósł o udostępnienie umowy z tym podmiotem oraz faktur VAT za 3 ostatnie miesiące. Natomiast w razie realizowania obsługi prawnej przez radcę prawnego zatrudnionego na podstawie umowy o pracę, K. G. wniósł o podanie liczby etatów i miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania każdego etatu. Wreszcie skarżący wystąpił o podanie, w jaki sposób rozliczane są koszty zastępstwa zasądzone na rzecz powiatu w sprawach sądowych i administracyjnych, a w szczególności, czy są one wypłacane dopiero po ściągnięciu należności od dłużnika. Jednocześnie skarżący wskazał, że wnioskowane przez niego dane powinny być przekazane na adres jego skrzynki poczty elektronicznej.
W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. Starosta Z. wyjaśnił, że obsługa prawna powiatu realizowana jest przez jednego radcę prawnego zatrudnionego na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze całego etatu. Rozliczenie kosztów zastępstwa procesowego zasądzonych na rzecz powiatu następuje zgodnie z art. 224 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 507 z późn. zm.). Tym samym, jeżeli koszty te zostały ściągnięte od strony przeciwnej, przypadają one zatrudnionemu radcy prawnemu w sposób określony w umowie o pracę. Organ administracji publicznej wskazał zarazem, że w pozostałym zakresie wniosek skarżącego dotyczy informacji o zarobkach osoby, która nie pełni funkcji publicznej.
Co więcej, powiat zatrudnia tylko jednego radcę prawnego, co sprawia, że wniosek z dnia [...] grudnia 2015 r. ma charakter osobisty. Konsekwentnie zatem w powyższym zakresie żądanie skarżącego nie dotyczy informacji publicznej. Organ wyjaśnił zarazem, że rozważane wynagrodzenie odpowiada stawkom przewidzianym w zarządzeniu nr [...] Starosty Z. z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia jednolitego Regulaminu wynagradzania pracowników Starostwa Powiatowego w Z., wydanym na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1202 z późn. zm.), uwzględniając zarazem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1786). Organ zaznaczył również, że w prawie polskim obowiązuje generalna zasada tajemnicy zarobków, wobec czego uzyskanie informacji w powyższym zakresie musi mieć wyraźną podstawę normatywną.
Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. K. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o miesięcznym koszcie utworzenia/funkcjonowania etatu radcy prawnego, realizującego obsługę prawną powiatu.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że informacja o miesięcznych kosztach utworzenia lub funkcjonowania etatu radcy prawnego nie jest tożsama z podaniem wynagrodzenia osoby zajmującej to stanowisko. Zarobki radcy prawnego stanowią bowiem jedynie część składnika osobowego tych kosztów, które obejmuję również ponoszone przez pracodawcę koszty zatrudnienia, np. część składki na ubezpieczenie emerytalne, rentowe, wypadkowe, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Poza tym możliwe jest także wyróżnienie kosztów rzeczowych, np. kosztu zakupu laptopa, drukarki, niszczarki, mebli, literatury prawniczej lub oprogramowania. Skarżący zaznaczył przy tym, że dane objęte wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. stanowią informację publiczną.
W odpowiedzi na skargę Starosta Z. wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2015 r. wysłano na wskazany przez skarżącego adres poczty skrzynki elektronicznej informację o zatrudnieniu jednego radcy prawnego na podstawie umowy pracę w pełnym wymiarze czasu pracy oraz o rozliczeniu zasądzonych kosztów procesowych w oparciu o art. 224 powołanej ustawy o radcach prawnych. Poza tym organ administracji publicznej wskazał, że żądanie podania miesięcznego kosztu funkcjonowania etatu radcy prawnego zostało uznane za równoznaczne z podaniem wynagrodzenia tego podmiotu. Gdyby skarżący sformułował swój wniosek tak, jak to uczynił w skarze z dnia [...] stycznia 2015 r., albo chociaż odwołał się do wydatków osobowych i rzeczowych, to odpowiedź organu administracji publicznej byłaby inna. Niemniej z uwagi na istnienie etatu radcy prawnego od początku funkcjonowania starostwa, a koszty rzeczowe funkcjonowania stanowisk w starostwie (sprzęt biurowy, licencja za oprogramowanie prawnicze itp.) traktowane są zbiorczo dla całego urzędu, koszt miesięcznego funkcjonowania stanowiska radcy prawnego zrównano z otrzymywanym przez radcę wynagrodzeniem, a ta informacja podlega ochronie.
Ponadto organ administracji publicznej zauważył, że nie każdy wydatek ze środków publicznej na pokrycie kosztów utworzenia albo utrzymania etatu pracownika administracji publicznej jest jawny w świetle przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.). Analiza art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że wspomniany wydatek osobowy nie podlega ujawnieniu w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Na wstępie trzeba zauważyć, że we wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. K. G. zwrócił się Starosty Z. o udzielnie trzech informacji, tj. o wskazanie (1) sposobu zorganizowania obsługi prawnej powiatu (umowa z zewnętrzną kancelarią prawną, zatrudnienie radcy prawnego na podstawie umowy o pracę albo inny sposób), (2) umów i faktur w przypadku realizacji obsługi prawnej przez zewnętrzny podmiot albo liczby etatów i miesięcznego kosztu utworzenia względnie funkcjonowania każdego etatu radcy prawnego oraz (3) sposobu rozliczenia zasądzonych kosztów zastępstwa procesowego.
Jednocześnie z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych i sądowych wynika, że skarżący otrzymał informacje wymienione w pkt 1 i 3 wniosku, a także częściowo informację opisaną w pkt 2 wniosku, tj. w zakresie liczby etatów radców prawnych zatrudnionych w starostwie. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.
Podstawę rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p."). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informacje publiczną w rozumieniu powołanej ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Jak wynika przy tym z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym w myśl art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Obowiązek udostępnienia informacji spoczywa natomiast w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publicznej, a w szczególności na organach władzy publicznej.
Tym samym należy stwierdzić, że według art. 2 u.d.i.p. K. G. był podmiotem czynnie legitymowanym do żądania udostępnienia informacji publicznej, a Starosta Z. na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. był podmiotem obowiązanym do udzielenia tej informacji. Okoliczności powyższe nie były również kwestionowane przez żadną ze stron niniejszego postępowania.
Kluczowa wątpliwość, jaka wyłoniła się na tle omawianej sprawy, dotyczy natomiast pytania, czy miesięczny koszt utworzenia albo funkcjonowania etatu radcy prawnego w jednostce samorządu terytorialnego stanowi informację publiczną. Skarżący udzielał bowiem w tej mierze pozytywnej odpowiedzi. Organ administracji publicznej początkowo natomiast negował taki status wnioskowanych informacji. Następnie jednak w odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2016 r. Starosta Z. przyznał, że częściowo niewłaściwie zinterpretował wniosek z dnia [...] grudnia 2015 r. (k. 13-17 akt sądowych). Dodał on zarazem niekonsekwentnie, że w razie odmiennego sformułowania powyższego wniosku możliwe byłoby udzielenie żądanych informacji. Zdaniem Sądu należy w pełni podzielić w tym zakresie stanowisko skarżącego.
Na początku rozważań należy zaznaczyć, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "informacja publiczna". W art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej sformułowany został jednak przykładowy katalog danych, które posiadają status informacji publicznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f wymienionej ustawy udostępnieniu podlega między innymi informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o majątku, jakim dysponują. Ponadto w myśl art. 6 ust. 5 lit. c wymienionej ustawy obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje również dane dotyczące majątku publicznego, w tym dane odnoszące się do majątku jednostek samorządu terytorialnego. Nie ulega zatem wątpliwości zdaniem Sądu, że koszt utworzenia stanowiska pracy jest w świetle powołanych przepisów informacją publiczną.
Tym samym, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w powyższym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powinien na mocy art. 13 ust. 2 u.d.i.p. powiadomić w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie wpłynął do organu administracji publicznej w dniu [...] grudnia 2015 r. Konsekwentnie zatem skarżący powinien otrzymać wnioskowane przez niego dane najpóźniej w dniu [...] grudnia 2015 r. W dniu [...] grudnia 2015 r. Starosta Z. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, jednakże udostępniając mu tylko część żądanych informacji. Nie ulega wątpliwości, że skarżącemu nie udzielono informacji o wysokości miesięcznych kosztów Starostwa związanych z utworzeniem i funkcjonowaniem etatu radcy prawnego, a Starosta Z. nie wyznaczył w oparciu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nowego terminu załatwienia wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. Należy wobec tego przyjąć, że w niniejszej sprawie organ administracji publicznej pozostaje w stanie bezczynności.
Nie można zarazem podzielić stanowiska organu administracji publicznej wyrażonego we wspomnianej odpowiedzi na skargę. Wniosek z dnia [...] grudnia 2015 r. został bowiem sformułowany dostatecznie jasno, a jego treść nie stwarzała podstaw do zawężenia wyrażenia "miesięczne koszty utworzenia/funkcjonowania każdego etatu [radcy prawnego]" do sformułowania "miesięczne wynagrodzenie każdego radcy prawnego". Koszty utrzymania określonego stanowiska nie ograniczają się bowiem do zarobków zatrudnionej na nim osoby, lecz obejmują także inne wydatki osobowe, w tym zaliczki pobierane na poczet danin publicznoprawnych, a niekiedy także wydatki rzeczowe, związane z urządzeniem stanowiska pracy. Taki pogląd został również zaaprobowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r. (I OSK 2508/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie należy podkreślić, że w razie powstania wątpliwości co do zakresu żądania strony, organ administracji publicznej nie może arbitralnie przyjąć jednego z kilku możliwych znaczeń niejasnego zwrotu, lecz powinien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania swojego pisma. Dopiero niepowodzenie takiego zabiegu może otwierać drogę do wyboru określonego wariantu żądania strony. W rozpatrywanej sprawie Starosta Z. nie podjął natomiast żadnych działań zmierzających do usunięcia stanu niepewności, sygnalizowanego w wymienionej wcześniej odpowiedzi na skargę. Skarżący nie powinien zatem ponosić z tego powodu negatywnych konsekwencji.
Organ administracji publicznej wywodził przy tym, że wnioskowane przez skarżącego dane nie stanowią informacji publicznej, gdyż dotyczą zarobków osoby fizycznej niepełniącej funkcji publicznych. Trzeba podkreślić, że istotnie prawo do informacji publicznej, mimo swojego szerokie zakresu, nie ma charakteru absolutnego. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., wspomniane prawo podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ponadto w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa).
Niemniej w takim przypadku organ administracji publicznej powinien według art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem pismo z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], nie spełnia wymogu decyzji administracyjnej i w konsekwencji nie uchyla także zarzutu bezczynności.
Sąd nie podzielił również argumentacji Starosty dotyczących wyłączenia przepisów powołanej ustawy o udostępnieniu informacji publicznej przez przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.). Jak wynika bowiem z art. 33 ust. 1 ostatniej z wymienionych ustaw, gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Sposób realizacji tej zasady został określony w art. 34 ust. 1 tejże ustawy. Trzeba jednak zaznaczyć, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej tworzą regulację ogólną, składając się na generalny reżim udostępniania danych publicznych, którego normatywną podstawę stanowi delegacja zawarta w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Nietrafna jest zatem argumentacja Starosty Z. w zakresie, w jakim nadaje on art. 33 ust. 1 i art. 34 powołanej ustawy o finansach publicznych charakter lex specialis względem przepisów przytaczanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobne stanowisko zostało również wyrażone we wskazanym wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r.
W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę na bezczynność Starosty Z. i zobowiązał wspomniany organ administracji publicznej do załatwienia wniosku K. G. z dnia [...] grudnia 2015 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku.
Ponadto Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Starosty Z. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przekroczenie terminu załatwienia wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. wynikało bowiem z wadliwej interpretacji zakresu wniosku skarżącego oraz nieprawidłowego wykładni przepisów. Powyższe okoliczności nie wskazują jednak na lekceważący stosunek organu administracji publicznej do porządku prawnego.
Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800).