Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda") na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm. - dalej: "K.p.a.") pozostawił bez rozpoznania wniosek V. K. o udzielenie jej zezwolenia na pobytu rezydenta długoterminowego WE złożony w dniu 17 grudnia 2010 r. Organ wskazał, iż składając wniosek nie dołączyła ona dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do zajętego lokalu mieszkalnego. Skarżąca wskazała bowiem jako miejsce aktualnego pobytu, jak i miejsce zamierzonego pobytu, miejscowość S., ul. [...]. Z ustaleń organu wynika ponadto, iż V. K. zawarła w dniu [...] czerwca 2003 r. związek małżeński z M. K. W dniu [...] czerwca 2007 r. jej mąż wniósł pozew o rozwód, lecz w dniu [...] sierpnia 2009 r. zmarł, w związku z czym postępowanie rozwodowe zostało umorzone.
V. K. załączyła też do wniosku dokumenty potwierdzające, że na mocy testamentu z dnia [...] kwietnia 2009 r. spadek po M. K. nabyła w całości W. G., z której wniosku toczy się obecnie postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku. W dniu 22 grudnia 2010 r. organ wezwał skarżącą do usunięcia braku formalnego w postaci braku tytułu prawnego do lokalu w miejscowości S., ul. [...], pouczając ją zarazem, iż nie przedłożenie żądanych dokumentów w terminie 7 dni od otrzymania pisma spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wezwanie to prawidłowo doręczono wnioskodawczyni w dniu 27 grudnia 2010 r. W odpowiedzi V. K. przedłożyła postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt [...], w którym stwierdzono, iż nabyła ona spadek po M. K. w ¼ części. Organ wskazał jednak, iż powyższe orzeczenie nie jest jeszcze prawomocne.
Nadto, z dokumentów nie wynika czy nieruchomość, którą skarżąca wskazała jako miejsce pobytu wchodzi w skład masy spadkowej. Wojewoda podniósł zarazem, iż nawet w wypadku prawomocności orzeczenia skarżąca musiałaby najpierw uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli by móc zamieszkać w tym lokalu. Tym bardziej, że nieruchomość w S. przy ul. [...] została nabyta przez M. K. jeszcze przed zawarciem związku małżeńskiego, a zatem stanowiła majątek odrębny. W dniu 28 grudnia 2010 r. V. K. przedłożyła odpis zwykły z księgi wieczystej nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości T., działka nr [...]. Z dokumentu tego wynika jednak, iż działka nie jest zabudowana, a jej właścicielami są M. K., W. G. i K. G. Wreszcie, w dniu 3 stycznia 2011 r. V. K. przedłożyła dokumenty stwierdzające, iż M. K. przed śmiercią dokonał sprzedaży wymienionej działki położonej w S. przy ul. [...] oraz działki położonej w T. pod numerem [...].
W chwili orzekania toczyło się poza tym przed Sądem Rejonowym [...] w P. postępowanie zainicjowane przez M. Ż. o wydanie nieruchomości położonej w S., przy ul. [...]. Tym samym zdaniem organu skarżąca nie przedstawiła tytułu prawnego do lokalu.
Pismem z dnia 24 stycznia 2011 r. V. K. wniosła zażalenie na bezczynność Wojewody podnosząc, iż z M. K. pozostawała we wspólności majątkowej małżeńskiej, a w efekcie przedmiotowa nieruchomość nie mogła wejść do majątku odrębnego męża. Ponadto, powołała się na toczące się nadal postępowanie spadkowe po zmarłym mężu. W skład masy spadkowej wchodzi bowiem także działka w S., na ul. [...], oraz działka zlokalizowana w T., dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Postępowanie o wydanie działki na ul. [...] w S. nie zakończyło się wydaniem prawomocnego orzeczenia.
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] uznał za uzasadnione zażalenie V. K. na bezczynność Wojewody poprzez pozostawienie bez rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długookresowego WE oraz wyznaczył dodatkowy termin do załatwienia sprawy do [...] listopada 2011 r. Wyjaśnił, iż mając na uwadze skomplikowany i wielowątkowy stan faktyczny sprawy należy uznać wnioski organu pierwszej instancji za przedwczesne, a wniosek skarżącej należało załatwić merytorycznie. W przypadku V. K. brak możliwości przedłożenia wymaganego dokumentu w oznaczonym czasie jest przez nią niezawiniony. Wojewoda powinien był zatem przeprowadzić postępowanie w niezbędnym zakresie i ocenić, czy skarżąca spełnia przesłanki do udzielenia jej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego.
Pismem z dnia 20 września 2011 r. V. K. wniosła skargę na bezczynność Wojewody. Powołała się na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2011 r. uznające za uzasadnione zażalenie na pozostawienie wniosku z dnia 17 grudnia 2010 r. bez rozpoznania. Ponadto podniosła, iż w załączonej dokumentacji wykazała, że toczy się obecnie postępowanie spadkowe po jej zmarłym mężu, wskazując na orzeczenie Sądu pierwszej instancji przyznające jej udział ¼ w spadku po M. K. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżąca została także zameldowana na pobyt czasowy od dnia [...] marca 2011 r. do dnia [...] lutego 2012 r. w miejscowości S. przy ul. [...]. Obecnie trwa poza tym postępowanie przed Sądem Rejonowym [...] w P. z powództwa M. Z. przeciwko skarżącej o wydanie nieruchomości nabytej od męża skarżącej. Potwierdzony jednak przez biegłych psychiatrów stan zdrowia M. K. pozwala na wykazanie przesłanek z art. 82 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93, ze zm.).
V. K. zwróciła także uwagę na prowadzenie przez Prokuraturę Okręgową w P. postępowania wobec M. T., H. N. i M. Ż. co do możliwości wyłudzenia nieruchomości położonej w S. od jej zmarłego męża. W pozostałym zakresie skarżąca podzieliła też pogląd Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zawarty w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2011 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 66/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Wskazał, że podstawą rozstrzygania w sprawie administracyjnej były ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264 poz. 1573, ze zm., dalej: "u.c."). Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego WE udziela się na wniosek cudzoziemca. Ustawodawca wskazuje przy tym wyraźnie, co powinien zawierać powyższy wniosek, wymieniając w art. 71 ust. 3 tejże ustawy: (1) niezbędne dane cudzoziemca, a także (2) jego dzieci i innych osób wpisanych do dokumentu podróży cudzoziemca, oraz (3) informacje o odbytych w okresie ostatnich 5 lat podróżach i pobytach zagranicznych.
Ponadto, w myśl art. 71 ust. 5 u.c. cudzoziemiec jest zobowiązany uzasadnić wniosek oraz przedstawić ważny dokument podróży i dołączyć do wniosku (1) fotografie osób nim objętych, (2) dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie omawianego zezwolenia, a także (3) tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego, w którym przebywa lub zamierza przebywać. Sąd uznał, że dopiero łączne spełnienie wszystkich opisanych wymogów jest prawidłowym złożeniem wniosku o udzielenie powyższego zezwolenia i dopiero z tą chwilą organ administracji publicznej może przystąpić do rozpatrzenia treści żądania strony. Na potwierdzenie swojego stanowiska Sąd powołał art. 71a ust. 2b i 3 u.c. Niezachowanie przedstawionych warunków stanowi więc tzw. brak formalny wniosku, który wyklucza merytoryczne załatwienie sprawy. Przenosząc powyższe na okoliczności analizowanej sprawy Sąd stwierdził, że Wojewoda nie pozostaje w stanie bezczynności, gdyż pomimo wezwania V. K. do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie tytułu prawnego do zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego na ul. [...] w miejscowości S. (k. 53 akt organu), nie usunęła ona wskazanego braku.
Skargę kasacyjną od wyroku złożyła V. K. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a w szczególności błędną interpretację art. 71 ust. 5 u.c.; naruszenie art. 35 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że organ nie pozostaje w bezczynności pomimo niezałatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki oraz naruszenie art. 149 P.p.s.a. oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nie opłaconej nawet w części.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1618/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Na wstępie uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 149 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w świetle tego przepisu sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Sąd I instancji uznając za nieuzasadnioną skargę V. K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE, wywodził brak bezczynności organu z faktu, iż wobec stwierdzenia braków formalnych wniosku Wojewoda w dniu [...] stycznia 2011 r. wniosek ten pozostawił bez rozpoznania na mocy art. 64 § 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny przyznał, że z art. 71 ust. 5 u.c. wynika obowiązek przedstawienia przez cudzoziemca występującego o zezwolenie na osiedlenie się lub zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego WE określonych dokumentów. Do braków formalnych tego wniosku stosuje się art. 64 K.p.a., co wynika z przepisu art. 7 ust. 1 u.c., natomiast oceny zgromadzonego materiału dokonuje organ w rozstrzygnięciu merytorycznym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o ile nie budzi wątpliwości fakt, że w świetle art. 64 k.p.a. brak wymaganego przepisami prawa dokumentu stanowi podstawę do pozostawienia podania bez rozpoznania, o tyle - mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy - zauważyć należało, iż po złożeniu wniosku przez cudzoziemkę Wojewoda wszczął i prowadził postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE, gromadził dokumenty oraz kontynuując postępowanie rozpoznawcze wzywał stronę do osobistego stawienia się celem złożenia wyjaśnień.
Dodatkowo, zażalenia składane przez wnioskodawczynię w trybie art. 37 K.p.a. do Szefa do Spraw Cudzoziemców na niezałatwienie sprawy w terminie były przez ten organ uwzględniane poprzez wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zobowiązując Wojewodę do załatwienia sprawy i zakreślając termin jej załatwienia, zaakcentował, że zgromadzone w sprawie dokumenty pozwalają organowi I instancji na merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny polecił Sądowi pierwszej instancji ponownie ocenić, czy organ pozostaje bezczynny w merytorycznym rozpoznaniu wniosku zaznaczając, że wobec bezspornych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, trudno zgodzić się ze stwierdzeniem, że dokonana po wszczęciu i prowadzeniu postępowania w sprawie, ocena formalna wniosku V. K. wyrażająca się w rozstrzygnięciu podjętym przez Wojewodę w dniu [...] stycznia 2011 r. o pozostawieniu tego wniosku bez rozpoznania, stanowiła o braku bezczynności organu w załatwieniu sprawy.
W piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2013 r. złożonym w dalszym toku postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu V. K. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, a nadto podkreślała, że konieczność załatwienia sprawy w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE potwierdził tak Szef Urzędu do Sprawy Cudzoziemców jak i Naczelny Sąd Administracyjny.
W kolejnym pismach z dnia 14 stycznia 2013 r. a następnie z dnia 29 stycznia 2013 r. V. K. szeroko opisała okoliczności sprawy koncentrując się zwłaszcza na wykazaniu, że w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE wykazała, iż posiada tytuł prawny do lokalu. Wskazała, że choć obecnie w odniesieniu do prawa do nieruchomości nieruchomościami po jej zmarłym mężu toczą się postępowania, to jednak legitymując się wcześniej posiadaną dokumentacją (w innych postępowaniach) nie kwestionowano, że posiada tytuł prawny do nieruchomości w Polsce.
W toku rozprawy w dniu 8 lutego 2013 r. V. K. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej: P.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez co rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
Uchylając wyrok z dnia 28 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 66/11 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę i nie zakwestionował, że cudzoziemiec ubiegający się o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego WE (obecnie UE) obowiązany jest przedstawić dokumentację określoną w art. 71 ust. 5 u.c. Jednym z tych dokumentów jest tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego, w którym cudzoziemiec przebywa lub zamierza przebywać. Sąd ten wskazał też, że do braków formalnych wniosku stosuje się art. 64 K.p.a., co wynika z art. 7 ust. 1 u.c., natomiast oceny zgromadzonego materiału dowodowego organ dokonuje w rozstrzygnięciu merytorycznym.
Jednocześnie jednak - co istotne - Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w sprawie objętej skargą V. K. na bezczynność Wojewoda wszczął i prowadził już postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE (UE), gromadził dokumenty oraz kontynuując postępowanie rozpoznawcze wzywał stronę do osobistego stawienia się celem złożenia wyjaśnień. Wskazując na powyższe nie zgodził się ze stanowiskiem (wyrażonym we wcześniejszym, zaskarżonym wyroku), że ocena wniosku mogła ograniczyć się do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powyższym wyroku z dnia 28 grudnia 2011 r.
W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że art. 64 § 2 K.p.a. jest przepisem, który powinien być interpretowany w kontekście całego art. 64 K.p.a. oraz zasad postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasad zawartych w art. 7 i 9 K.p.a. Art. 64 K.p.a. reguluję problematykę braków formalnych podania i stanowi, że w przypadku ich wystąpienia (i ewentualnie nieusunięcia w terminie) podanie pozostawia się bez rozpoznania. Chodzi zatem o sytuację, gdy brak podstawowych danych (brak adresu wnoszącego) albo nie spełnienie innych wymagań określonych w przepisach prawa uniemożliwia organowi administracji - który otrzymał wniosek - jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się do jego treści. Ratio legis art. 64 K.p.a. sprowadza się zatem do tego, że organ jest zwolniony z obowiązku rozpoznania podania w postępowaniu jurysdykcyjnym, jeżeli nie zawiera ono istotnych elementów, których ocena powinna lec u podstaw wydanej decyzji, a strona tych elementów pomimo wezwania nie uzupełniła.
A. Wróbel (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.64 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2012) trafnie sugeruje (powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne), że art. 64 § 2 K.p.a. nie może być podstawą rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony wynikających z przepisów prawa materialnego. Autor ten wskazuje na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 1985 r., I SA 1935/85, gdzie przyjęto, że: "Artykuł 64 § 2 k.p.a. upoważnia jedynie właściwy organ administracji państwowej do pozostawienia podania bez rozpoznania, jeżeli nie czyni ono zadość wymaganiom prawa, a wskazanych braków nie usunięto w wyznaczonym terminie. Niewykonanie żądania opartego na art. 64 § 2 k.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia żądania strony na jej niekorzyść. Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty może nastąpić po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego przez przyznanie stronie praw lub ustalenie obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego".
Powyższe pozwala rozróżnić dwie sytuacje, które można rozważać w kontekście art. 64 § 2 K.p.a. Pierwszą, gdy strona składała podanie nie czyniące zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa i na wezwanie organu do usunięcia braków nie reaguje, oraz drugą, gdy strona składa podanie nie czyniące zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, ale jednocześnie reaguje na wezwanie organu i przedstawia umotywowane stanowisko wskazujące, dlaczego - jej zdaniem - przedkładane dokumenty spełniają wymagania określone przepisami prawa. W pierwszej z wymienionych sytuacji zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a. nie budzi wątpliwości. W drugiej sytuacji organ powinien załatwić sprawę decyzją administracyjną, zwłaszcza jeżeli wyjaśnienie i analiza stanowiska wnioskodawcy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
W niniejszej, analizowanej przez Sąd sprawie administracyjnej zaistniała druga ze wskazanych wyżej sytuacji. V. K. nie pozostawała całkowicie bierna na wezwania Wojewody. Wręcz przeciwnie, aktywnie starała się wyjaśnić dlaczego przedkłada takie a nie inne dokumenty odnoszące się do wymogu okazania "tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego" (art. 71 ust. 5 pkt 3 u.c.) i argumentowała, dlaczego - jej zdaniem - powinny być one uznane za wystarczające do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Działania V. K. spowodowały podjęcie określonych czynności wyjaśniających przez Wojewodę i czynności te powinny być kwalifikowane jako czynności w postępowaniu administracyjnym. Co więcej, w sprawie w istocie ujawnił się spór wymagający zajęcia stanowiska przez organ w formie decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej.
Mając zatem na względzie charakter i zakres czynności podejmowanych przez Wojewodę na skutek wniosku oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy (który wymaga merytorycznej oceny) Sąd - na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązał organ do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE (UE) w terminie jednego miesiąca licząc od dnia doręczenia organowi prawomocnego orzeczenia sądu wraz z aktami administracyjnymi.
Jednocześnie odnosząc się do wywodów V. K. prezentowanych w skardze i dalszych pismach procesowych Sąd podkreśla, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest bezczynność organu, nie może czynić organowi żadnych sugestii co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność stwierdza jednocześnie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie i orzecznictwie generalnie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy działanie organu (w tym przypadku bezczynność) następuje sprzecznie z nie budzącą wątpliwości normą prawną. W tej sprawie Wojewoda pozostawił wniosek V. K. bez rozpoznania, w efekcie czego naruszył terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, niemniej jednak wynikło to nie z oczywistego zaniechania (które można by w kwalifikowanych przypadkach określić jako rażącą bezczynność), ale nieodpowiedniego zastosowania art. 64 § 2 K.p.a. w stanie faktycznym sprawy.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej Sąd orzekł w stosunku do adwokat J. H. - na podstawie art. 250 P.p.s.a. w z zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348, ze.) natomiast w stosunku do adwokata T. S. - na podstawie art. 250 P.p.s.a. w z zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c wskazanego wyżej rozporządzenia.