Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P. M. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanego przez adw. K. Ł., jest bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji (dalej w skrócie: "KWP") w sprawie wniosku dotyczącego wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy.
Z akt sprawy wynika, że w dniu (...) listopada 2018 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji wpłynął wniosek skarżącego (opatrzony datą [...] listopada 2018 r.) o ponowne obliczenie i wypłatę brakującej części przysługującego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w łącznym wymiarze 39 dni wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia (...) lutego 2016 r. Ponadto skarżący określił, że jeżeli w sprawie przyznania mu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy została wydana decyzja administracyjna, wniosek należy potraktować jako skargę o wznowienia postępowania w trybie art. 145a k.p.a.
KWP w piśmie z dnia (...) grudnia 2018 r. wezwał skarżącego do sprecyzowania treści żądania zawartego w ww. wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, poprzez wyjaśnienie, czy wniesione żądanie należy rozumieć jako wniosek o ponowne przeprowadzenie czynności materialno- technicznej, polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy zgodnie z sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, czy też jako żądanie wznowienia postępowania w myśl art. 145a k.p.a.
W odpowiedzi w piśmie z dnia (...) grudnia 2018 r. skarżący wyjaśnił, że jego wniosek należy rozumieć jako wniosek o ponowne przeprowadzenie czynności materialno- technicznej, polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy zgodnie z sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.
KWP w piśmie z dnia (...) stycznia 2019 r. poinformował skarżącego o braku podstaw w obecnym stanie prawnym do ponownego przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Dopiero w chwili ustanowienia przepisów materialnych w zakresie przyjęcia właściwej wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, innej niż w brzmieniu określonym w dotychczasowym art. 115a ustawy o Policji, powstanie bowiem podstawa do podjęcia właściwych czynności materialno- technicznych w zakresie jego przeliczenia i wypłaty. Jednocześnie KWP wyjaśnił, że pismo nie stanowi odmowy prawa do wyrównania żądanego świadczenia.
W dniu (...)czerwca 2020 r. skarżący wniósł do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem KWP ponaglenie na niezałatwienie jego sprawy w terminie.
Postanowieniem Nr (...) z dnia (...) lipca 2020 r. Komendant Główny Policji stwierdził, że KWP nie dopuścił się bezczynności.
W dniu (...) października 2020 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga skarżącego na bezczynność KWP w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy. Skarżący zarzucił:
- I. Naruszenie prawa procesowego, a to:
- 1) art. 8, art. 12 w zw. z art. 35 w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez:
- - prowadzenie postępowania przez czas rażąco przekraczający ustawowo zakreślone terminy na jego zakończenie, a więc przez czas dłuższy niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, podczas gdy załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania,
- - niezakończenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia (...) listopada 2018 r. w sposób przewidziany prawem, tj. poprzez wydanie decyzji albo poprzez wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop,
- - celowe przedłużanie toczącego się postępowania poprzez niewykonywanie w sprawie żadnych merytorycznych czynności, które zmierzałyby do jego szybkiego zakończenia, co sprawia, iż organ pozostaje w bezczynności;
- 2) art. 36 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz niewskazanie przyczyn zwłoki mimo ciążącego na organie ustawowego obowiązku dokonania tych czynności.
- II. Naruszenie prawa materialnego, a to art. 190 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż do załatwienia sprawy przez organ konieczne jest wydanie przez ustawodawcę nowego aktu normatywnego, podczas gdy powszechnie obowiązujące orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zawiera szczegółowe wytyczne w zakresie sposobu obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o:
- 1) zobowiązanie KWP do załatwienia wniosku w sposób przewidziany prawem w terminie 30 dni od dnia wydania przez Sąd orzeczenia;
- 2) stwierdzenie, że KWP dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku;
- 3) stwierdzenie, że bezczynność KWP miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym;
- 5) zasądzenie od KWP kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że KWP nie rozpatrzył wniosku z dnia (...) listopada 2018 r. w określonych w art. 35 § 3 k.p.a. ustawowych terminach, co oznacza, iż pozostaje w bezczynności.
Skarżący podniósł, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji związane ze stosunkiem służby mogą być dochodzone na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Następnie skarżący wskazał na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stwierdzając, że brak reakcji ustawodawcy na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie może być w państwie praworządnym i demokratycznym uznawany za przeszkodę w realizacji praw jednostek. Inne rozumienie prowadziłoby do pozbawienia mocy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego - czyli organu powołanego na podstawie ustawy zasadniczej do kontroli konstytucyjności prawa.
Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że Trybunał w uzasadnieniu wyroku w sposób jasny wypowiedział się, jak wobec uchylenia części przepisu art. 115a ustawy o Policji należy obliczać ekwiwalent za niewykorzystany urlop.
W ocenie skarżącego sposób załatwienia sprawy objętej jego wnioskiem nie może zostać uznany za odpowiadający prawu, gdyż KWP nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącego, że jego wniosek będzie oczekiwał na rozpatrzenie do czasu wejścia w życie regulacji prawnych określających sposób ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu lub ustalenia jednolitej wykładni wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podjęte czynności były więc niewystarczające, albowiem nie załatwiały w sposób merytoryczny sprawy, tj. nie rozstrzygały żądania strony w kwestii wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu KWP stwierdził, że pismem z dnia (...) stycznia 2019 r. udzielił rzeczowej odpowiedzi na złożony przez skarżącego wniosek.
W ocenie KWP, wobec wyeliminowania na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 części przepisu art. 115a ustawy o Policji, która ustalała wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, organ nie miał możliwości ustalenia wysokości należnego policjantowi zwolnionemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, a tym samym jego wypłaty.
Mając na uwadze przepis art. 6 k.p.a formułujący zasadę praworządności i obligujący organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa, brak było w istniejącym stanie prawnym podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, ponieważ decyzja, a także inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków musi znajdować swoje źródło w przepisach prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 p.p.s.a. Aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi więc istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Skarżący przedmiotem swej skargi uczynił bezczynność KWP w zakresie rozpoznania jego wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy. Skarga poprzedzona została wniesieniem ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. do organu wyższego stopnia, tj. Komendanta Głównego Policji (pismo z dnia [...] lipca 2020r.), a zatem skarżący zrealizował wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a.
KWP stoi na stanowisku, że udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek w piśmie z dnia (...) stycznia 2019 r., w którym poinformował o braku podstaw w obecnym stanie prawnym do ponownego przeliczenia tego ekwiwalentu. Jednocześnie w piśmie tym wskazał, że nie stanowi ono "odmowy prawa do wyrównania" wskazanego świadczenia pieniężnego.
Sposób ustalenia wysokości świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy funkcjonariuszy policji reguluje art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 161). Realizacja prawa do tego ekwiwalentu następuje w drodze czynności materialno- technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13).
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stwierdził, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Organizacja służby w Policji powinna zatem umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny.
Dalej Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.
Dlatego też zdaniem Trybunału, przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.
Sąd podziela stanowisko wyrażone m. in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 50/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 189/19, iż skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji.
Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny.
W sprawie nie ma sporu, że skarżący pełnił służbę w policji w okresie od(...) stycznia 1987 roku do (...) lutego 2016 roku. Wraz ze zwolnieniem ze służby skarżącemu wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (26 dni) i urlop dodatkowy (13 dni) przysługujący w 2016 roku. Ekwiwalent przeliczono w oparciu o art. 115a ustawy o policji w brzemieniu zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny.
Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, że w stanie prawnym na dzień złożenia przez skarżącego wniosku z dnia (...) listopada 2018 roku brak było przeszkód do jego rozpoznania - wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.
Skoro więc w niniejszej sprawie KWP do dnia orzekania przez Sąd nie odniósł się do wniosku skarżącego w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności.
Zauważyć ponadto należy, iż zgodnie z art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374), dodanym w dniu 31 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 568) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (ust. 1 pkt 6). Jednakże przepis ten został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), zmieniającej powyższą ustawę z dniem 16 maja 2020 r. Ponadto stosownie do art. 68 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. terminy, których bieg uległ zawieszeniu albo się nie rozpoczął, biegną dalej albo rozpoczynają swój bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, a mianowicie od dnia 24 maja 2020 r. Na mocy wyżej wymienionych przepisów w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (włącznie) nie biegły terminy procesowe dla stron postępowań administracyjnych. Wyłączenie biegu terminów w podanym okresie nie zmienia jednak oceny sądu, że KWP dopuścił się bezczynności.
Nadmienić również trzeba, że na mocy art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. 2020r., poz. 1610, znowelizowano art. 115a ustawy o policji, w następstwie czego otrzymał on treść odpowiadającą stanowisku Trybunału Konstytucyjnego – "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.". Nowe brzemiennie art. 115a ustawy o policji obowiązuje od 1 października 2020 roku – art. 48 ustawy nowelizującej.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał KWP do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Jednocześnie Sąd stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. KWP udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że informacja pisemna - w stanie prawnym zaistniałym po wyroku TK - jest wystarczająca. W ocenie Sądu działanie takie nie świadczy o złej woli organu, lekceważącym traktowaniu skarżącego czy też ciążących na organie obowiązków, a jedynie o błędnej interpretacji przepisów.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.