Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowiez 8 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 110/20

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej pocztą elektroniczną w dniu (...) listopada 2020 r. jest bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [....] w zakresie udzielenia, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), informacji dotyczącej:

1. 1) kopii (np. skanu) protokołu z ostatniej rady pedagogicznej,

1. 1) kopii statutu placówki,
2. 2) liczby absolwentów ostatnich klas w roku szkolnym 2019/2020.

Z dokumentów wynika, że wnioskiem z dnia (...) lipca 2020 r. złożonym drogą elektroniczną na adres pocztowy [....], P.T. (dalej: skarżący") zwrócił się o udzielenie wyżej wymienionych informacji. Swoje żądanie ponowił w dniu (...) lipca 2020 r., a następnie (...) lipca 2020 r., kierując je na ten sam adres. (dowód wydruk ze skrzynki pocztowej nadesłany na wezwanie Sądu).

W odpowiedzi na skargę, udzieloną w dniu (...) listopada 2020 r., Dyrektor Szkoły wskazał, że nie otrzymał korespondencji skarżącego z dnia(...) lipca 2020 r., i że pierwszy kontakt mailowy był w dniu (...) lipca 2020 r. Wyjaśnił, że w dniu (...) sierpnia 2020 r. drogą mailową udzielił odpowiedzi na 2 pytania: dotyczące ilości absolwentów oraz statutu szkoły, informując jednocześnie, że statut szkoły wraz z aneksem znajduje się na stronie internetowej szkoły i wskazując adres. Odnośnie protokołu z ostatniej rady pedagogicznej, klasyfikacyjnej z dnia (...) czerwca 2020 r. poinformował, że zostanie przesłany, po dokonaniu anonimizacji danych osobowych. Zwrócił się jednocześnie do skarżącego o podanie numeru kontaktowego, a wobec jego nie podania nie przesłał wnioskodawcy protokołu rady.

Skarżący w skardze zarzucił naruszenie:

1. - art. 61 Konstytucji RP w zakresie w jakim stanowi normatywną podstawę do udostępnienia informacji o działalności jednostki organizacyjnej w zakresie, w jakim wykonuje ona zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa,
2. - art. 13 u.d.i.p. w zakresie, w jakim organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez skarżony organ.

Na tej podstawie wniósł o:

1. 1) zobowiązanie organu do zgodnego z prawem rozpoznania wniosku z dnia (...) lipca 2020 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej,

1. 1) zasądzenie od podmiotu skarżonego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania,
2. 2) stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia (...) grudnia 2002 r. potwierdził, że nadal nie otrzymał protokołu z posiedzenia ostatniej rady pedagogicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.’’).

Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.").

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że sformułowane żądanie dotyczy informacji publicznych, a organem do którego skierowano żądanie jest podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jako podmiot wykonujący zadania publiczne, reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego i będący w posiadaniu żądanych informacji (art. 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.d.i.p.). Jak wynika ze statutu szkoły zamieszczonego na stronie internetowej szkoły jest to placówka publiczna, której organem prowadzącym jest Gmina. Zaś podmiotem kierującym działalnością szkoły oraz reprezentującym ją na zewnątrz jest Dyrektor Szkoły (art. 68 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe Dz.U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.; dalej: "P.o.").

Ponadto jak wskazał NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 248/12 Dyrektor szkoły publicznej jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej także jako organ władzy publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto uprawniony jest do działania w formie władczej w stosunku do uczniów np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów. Stąd nie znajduje zastosowania wobec tego organu art. 17 ust. 2 u.d.i.p. (orzeczenie wielokrotnie powoływane w innych wyrokach np: II SAB/Go 39/18, IV SAB/Po 49/20, IV SA/Gl 194/16, II SAB/Ld 102/14).

W sprawie nie było również sporu, Dyrektor Szkoły tego nie kwestionował, że żądane informacje są informacjami publicznymi, dotyczą bowiem spraw, którymi zajmuje się Szkoła lub, które jej dotyczą. Są to dane o podmiocie wykonującym zadania publiczne i dysponującym majątkiem publicznym (jak wskazano organem prowadzącym jest Gmina) o zasadach jego funkcjonowania oraz o majątku publicznym, którym dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 lit.d u.d.i.p.). Przedmiotem informacji publicznej są zarówno dane dotyczące liczby absolwentów szkoły publicznej (m.in. ze względu na powiązanie tej informacji z wykonywaniem zdań publicznych finansowanych ze środków publicznych), jak i informacje dotyczące przebiegu i rozstrzygnięć określonych spraw publicznych w trakcie posiedzenia organu szkoły, jakim jest rada pedagogiczna.

Zgodnie bowiem z art. 69 ust. 1 P.o., w szkole lub placówce zatrudniającej co najmniej trzech nauczycieli działa rada pedagogiczna, która jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. Do kompetencji stanowiących rady pedagogicznej należy 1)zatwierdzanie planów pracy szkoły lub placówki po zaopiniowaniu przez radę szkoły lub placówki;

1. 2) podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów;
2. 3) podejmowanie uchwał w sprawie eksperymentów pedagogicznych w szkole lub placówce, po zaopiniowaniu ich projektów przez radę szkoły lub placówki oraz radę rodziców;
3. 4) ustalanie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki;
4. 5) podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów;
5. 6) ustalanie sposobu wykorzystania wyników nadzoru pedagogicznego, w tym sprawowanego nad szkołą lub placówką przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w celu doskonalenia pracy szkoły lub placówki. (art. 70 ust. 1 P.o.). Ponadto rada pedagogiczna opiniuje w szczególności 1) organizację pracy szkoły lub placówki, w tym tygodniowy rozkład zajęć edukacyjnych, oraz organizację kwalifikacyjnych kursów zawodowych, jeżeli szkoła lub placówka takie kursy prowadzi;

1. 2) projekt planu finansowego szkoły lub placówki będącej jednostką budżetową;
2. 3) wnioski dyrektora o przyznanie nauczycielom odznaczeń, nagród i innych wyróżnień;
3. 4) propozycje dyrektora szkoły lub placówki w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych (art. 70 ust. 2 P.o.). Zgodnie z kolei z art. 73 ust. 2 P.o. rada pedagogiczna ustala regulamin swojej działalności, a jej zabrania są protokołowane.

Protokół rady pedagogicznej jest zatem źródłem informacji publicznej. Ze względu jednak na treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. może okazać się konieczne dokonanie anonimizacji informacji wynikających z protokołu rady albo nawet wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w danym zakresie (patrz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Rz 59/20, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Bk 162/20, to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego zatem wynika obowiązek Dyrektora Szkoły udzielenia żądanej informacji, co jeszcze raz podkreślić należy, nie było w sprawie kwestionowane, tym samym zarzut naruszenia art. 61 Konstytucji RP jest nieuzasadniony.

Zgodnie natomiast z art. 13 u.d.i.p.

1. 1. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
2. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony w dniu (...) lipca 2020 r. Termin udostępnienia żądanej informacji upływał w dniu (...) lipca 2020 r.

Bezspornym jest także, że w tym terminie informacji nie udostępniono. Informacja została udzielona w dniu (...)sierpnia 2020 r. i dotyczyła dwóch punktów. Opóźnienia organu w tym zakresie nie może usprawiedliwiać tłumaczenie o braku informacji o wiadomości na skrzynce elektronicznej. Z przesłanych przez skarżącego dokumentów wynika, że poczta została przez niego wygenerowana, a także, że otrzymał informację zwrotną z serwera adresata o dostarczeniu poczty.

Na stronie internetowej szkoły w zakładce kontakt został wskazany adres do korespondencji tradycyjnej oraz adres e mailowy: [...].

Podanie do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez organ należy traktować jako jego zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15).

Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych podmiotom publicznym (Dz.U. z 2018 r., poz. 180) wynika, że przesyłki skierowane na adres poczty elektronicznej podmiotu publicznego traktuje się jako przesyłki złożone w trybie niewymagającym potwierdzenia wniesienia podania.

W orzecznictwie podkreśla się, że jednostka ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej to będzie odbierał listy skierowane na ten adres, w tym także trafiające do "skrzynki SPAM" (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15). Wadliwe działanie systemu komputerowego skutkujące błędnym zakwalifikowaniem wiadomości zawierającej wniosek skarżącego jako "SPAM", nie usprawiedliwia organu. Do obowiązków organu administracji publicznej, jak też i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną.

Jednostka ma bowiem prawo działać w zaufaniu do podmiotu podającego publicznie adres i oczekiwać, że skoro podany zostaje do publicznej wiadomości adres poczty elektronicznej, to kierowana na ten adres poczta będzie odbierana, w tym także trafiająca do "skrzynki SPAM" (czy przekierowana automatycznie na inne konto). Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu (por. postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. I OSK 1968/15 i z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1876/15).

Zatem próba usprawiedliwienia przez organ zwłoki w udzieleniu odpowiedzi na wniosek nie może niweczyć zarzutu bezczynności. Ponadto wskazać należy, co przyznał również organ, że odpowiedź nie była pełna. Do dnia wniesienia skargi nie udostępniono protokołu z ostatniej rady pedagogicznej.

Prawidłowe, choć także spóźnione było działanie organu, który w dniu (...) sierpnia 2020 r. poinformował skarżącego, że ze względu na potrzebę zanonimizowania protokołu zostanie on przekazany w późniejszym czasie. Wyżej cytowany art. 13 u.d.i.p. przewiduje takie rozwiązanie jednak nakłada na organ obowiązek wskazania terminu, w którym nastąpi udostępnienie informacji. Tego w sprawie zabrakło, a jak wynika z wyjaśnień Dyrektora Szkoły, jak też skarżącego, do dnia rozpoznania sprawy protokół nie został udostępniony. Nie usprawiedliwia bezczynności w tym zakresie nie podanie przez skarżącego dodatkowych danych kontaktowych.

Skarżący w pierwotnym wniosku sformułował żądanie, w którym określił zarówno wnioskowane informacje, jak i sposób ich udostępnienia. Późniejsze żądanie organu wskazania innej formy kontaktu nie było prawnie usprawiedliwione, na pewno też nie tłumaczyło bezczynności organu w zakresie udostępnienia żądanego protokołu.

Uchybienie terminom załatwienia wniosku, jak również brak udzielania informacji na wszystkie żądania wskazują na to, że organ pozostawał w bezczynności. Z bezczynnością organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej mamy bowiem do czynienia zarówno, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie lub też podejmował uzasadnione prawnie czynności, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył postępowania wydaniem aktu ani nie podjął czynności, której oczekiwał wnioskodawca, a które mają oparcie w przepisach prawa.

W świetle powyższego zasadnym jest zobowiązanie Dyrektora Szkoły do udzielenia odpowiedzi na punkt 1 wniosku z dnia (...) lipca 2020 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu, o czym orzeczono w punkt I wyroku, oraz orzeczenie, że w zakresie punktu 2 i 3 wniosku organ postawał w bezczynności – art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.

Sąd stwierdza, że bezczynność nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. Ocena naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 48/18 i z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 125/18).

Z dokumentów sprawy wynika, że bezczynność Dyrektora Szkoły nie była nacechowana złą wolą organu, lecz nieprawidłowym funkcjonowaniem skrzynki pocztowej, na skutek czego organ pozostawał przez pewien czas w nieświadomości adresowanego do niego żądania. Bezpośrednio po odczytaniu wiadomości udzielił odpowiedzi. Z kolei nie udostępnienie protokołu z rady pedagogicznej usprawiedliwione jest w pewnym stopniu podjęciem czynności zmierzających do anonimizacji i błędnym przekonaniu organu co do braku zainteresowania skarżącego jego otrzymaniem przez nie wskazanie dodatkowych danych kontaktowych, co mając na uwadze Sąd orzekł, jak w punkcie III wyroku.

O kosztach Sąd orzekł w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 209 p.p.s.a.