Uzasadnienie
W dniu 09.12.2020 r., za pośrednictwem Prezydenta Miasta, S. S. O. W. P. (dalej "Stowarzyszenie"), wniosło skargę na bezczynność Poczty Polskiej S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek Stowarzyszenia z 29.01.2018 r. (w związku z wyrokiem WSA w Szczecinie z 14.05.2020 r. (II SA/Sz 153/20), zarzucając Organowi naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. art. 13 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "UDIP"), w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja publiczna jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, przejawiający się w niezałatwieniu wniosku z 29.01.2018 r., pomimo iż na mocy wyroku WSA w Szczecinie z dnia 14.05.2020 r. (II SA/Sz 153/20) uchylona została decyzja administracyjna organu, która stanowiła pierwotny efekt załatwienia wniosku, Organ zaś otrzymał 13.08.2020 r. akta administracyjne od organu odwoławczego, w związku z czym termin na załatwienie wniosku - po wyroku WSA w Szczecinie - upłynął w dniu 27.08.2020 r.
W związku z powyższym, Stowarzyszenie wniosło o:
- 1) zobowiązanie Prezydenta Miasta do załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 29 stycznia 2018 r.,
- 2) orzeczenie, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności,
- 3) zasądzenie od Prezydenta Miasta na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wyjaśniło, co następuje.
W dniu 29.01.2018 r. Stowarzyszenie skierowało do Prezydenta Miasta wniosek o udostępnienie informacji publicznej, określonej w par. 9 umowy nr [...], zawartej [...].01.2018 r. pomiędzy Gminą Miasto S. a N. Sp. z o.o. Wniosek dotyczył informacji o finansowych warunkach tej umowy.
Podmiot zobowiązany - Prezydent Miasta - odmówił udostępnienia tej informacji, a SKO w S. na mocy decyzji z [...].03.2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Na mocy wyroku WSA w Szczecinie z 03.07.2018 r. (II SA/Sz 498/18) uchylono zaskarżoną decyzję. Wyrok ten zaskarżyło Kolegium, w związku z czym zapadł wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r. (I OSK 3514/18), na mocy którego uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, został wydany wyrok WSA w Szczecinie z 14.05.2020 r. (II SA/Sz 153/20), na mocy którego uchylono decyzję SKO w S. z [...].03.2018 r. ([...]), jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...].02.2018 r. ([...]).
Taki stan prawny oznacza, że przed Prezydentem Miasta zaktualizował się obowiązek rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 29 stycznia 2018 r. (w związku z uchyleniem decyzji administracyjnej, która stanowiła efekt rozpatrzenia wniosku).
Tymczasem, organ zaniechał wykonania tego obowiązku.
Stowarzyszenie uzyskało z kancelarii Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. informację, że "akta sprawy [...], nr skargowy [...], zostały odesłane, po wydaniu wyroku WSA, w dniu 12.08.2020 r. do Prezydenta Miasta (nr przesyłki: [...])".
W świetle informacji, udostępnionych na stronie Poczty Polskiej S.A., przesyłkę tę doręczono 13.08.2020 r. Od tej daty zaczął bieg termin maksymalny, co do zasady, 14-dniowy termin na rozpatrzenie wniosku, określony w art. 13 ust. 1 UDIP.
W związku z brakiem rozpatrzenia tego wniosku przez Prezydenta Miasta, organ ten pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta (dalej także "Organ") wniósł o:
- 1. umorzenie postępowania sądowo-administracyjnego w zakresie zobowiązania do udostepnienia informacji publicznej z uwagi na jej udostępnienie na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta S.;
- 2. oddalenie skargi w pozostałym zakresie;
ewentualnie
- 3. stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.
Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz.2325 z późn. zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych, wskazać należy, że ogólną zasadą wynikającą z treści art. 52 § 1 P.p.s.a. jest, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.
W myśl zaś art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Ugruntowany jest jednak pogląd w orzecznictwie sądowym, że w przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, nie jest konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia. W postępowaniach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie w bardzo wąskim zakresie - art. 16 i 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 - zwanej dalej "u.d.i.p.", a mianowicie, w odniesieniu do decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie tej ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera bowiem generalnego odesłania do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem wymóg wniesienia ponaglenia (uprzednio zażalenia) w rozumieniu art. 37 K.p.a. przed wniesieniem skargi na bezczynność nie znajduje zastosowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30.11.2016 r., sygn. akt I OSK 1692/15; z dnia 10.04.2015 r., sygn. akt I OSK 1084/14; z dnia 30.11.2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12; z dnia 23.04.2010 r., sygn. akt I OSK 646/10; z dnia 24.05.2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oznacza to, że Skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność organu nie był zobowiązany do złożenia ponaglenia, o jakim mowa w art. 37 K.p.a., a skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
Za bezczynność organu administracji publicznej należy uznać stan, w którym organ, w określonym w prawie terminie, nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.
Okoliczności stanu faktycznego są poza sporem Stron. Wynika z nich, że w dniu 29.01.2018 r. Stowarzyszenie skierowało do Prezydenta Miasta wniosek o udostępnienie informacji określonej informacji publicznej, określonej w § 9 umowy nr [...], zawartej w dniu [...].01.2018 r. pomiędzy Gminą Miasto S. a N. Sp. z o.o. Prezydent Miasta - odmówił udostępnienia tej informacji, a SKO w S. na mocy decyzji z [...].03.2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 03.07.2018 r. (II SA/Sz 498/18) WSA w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten zaskarżyło Kolegium, w związku z czym zapadł wyrok NSA z 17.01.2020 r. (I OSK 3514/18), na mocy którego uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, wyrokiem z dnia 14.05.2020 r. (II SA/Sz 153/20) WSA w Szczecinie uchyliło decyzję SKO w S. z [...].03.2018 r. ([...]), jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...].02.2018 r. ([...]), uznając w istocie sporu, że żądana wnioskiem z dnia 29.01.2018 r. informacja publiczna stanowi informację publiczna podlegającą udostępnieniu, do czego został zobowiązany Prezydent Miasta.
Jak wynika z akt, w dniu 13.08.2020 r. do Urzędu Miasta Szczecin zwrócono akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. Natomiast w dniu 26.11.2020 r. wpłynęła do tutejszego Sądu skarga na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie ponownego rozpatrzenia ww. wniosku z dnia 29.01.2018 r., zaś w dniu 09.12.2020 r. opublikowano pełną treść ww. umowy z dnia [...].01.2018 r. zawartej pomiędzy Gminą Miasto S. a N. Sp. z o.o. (nie tylko § 9), o czym jednocześnie pismem z dnia 09.12.2020 r. poinformowano Skarżącą (Stowarzyszenie), tj. że umowa ta jest dostępna na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta S. Zatem, od dnia 13.08.2020 r. (doręczenia akt administracyjnych sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem), rozpoczął się - dla rozpatrzenia wniosku z dnia 29.01.2018 r. - bieg 14-dniowego terminu, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Natomiast, jak wynika z akt sprawy, dopiero w dniu 09.12.2020 r. opublikowano pełną treść ww. umowy z dnia [...].01.2018 r. zawartej pomiędzy Gminą Miasto S. a N. Sp. z o.o. (nie tylko § 9). Nie budzi więc wątpliwości, że wniosek z dnia 29.01.2018 r. został rozpatrzony po upływie tego 14-dniowego terminu. Zatem, Prezydent Miasta pozostawał w bezczynności do dnia 09.12.2020 r., tj. do dnia publikacji pełnej treści ww. umowy w BIP Urzędu Miasta S..
Z przepisu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że czynności tej organ winien dokonać bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Obowiązkowi temu organ jednak nie dochował, gdyż wnioskowana do udostępnienia informacja publiczna opublikowana została w BIP w dniu 09.12.2020 r., a więc po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co uzasadnionym czyni, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, jednak na dzień orzekania w niniejszej sprawie już nie.
W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3) oraz stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Skoro celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ określonego rozstrzygnięcia, aktu lub podjęcia czynności, z akt zaś sprawy wynika, że na dzień orzekania bezczynność organu ustała, bowiem w dniu 09.12.2020 r. Prezydent Miasta opublikował pełną treść ww. umowy z dnia [...].01.2018 r. zawartej pomiędzy Gminą Miasto S. a N. Sp. z o.o. (nie tylko § 9), o czym jednocześnie pismem z dnia 09.12.2020 r. poinformowano Skarżącą (Stowarzyszenie), tj. że umowa ta jest dostępna na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta S., to bezprzedmiotowe stało się zobowiązywanie Organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. Z tego względu Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył postępowanie w tym zakresie.
Oceniając charakter bezczynności, do czego Sąd obowiązany jest mocą art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Podkreśla się przy tym, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być znaczne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: sygn. akt: II SAB/Wr 14/14, sygn. akt II SAB/Po 69/13, sygn. akt IV SAB/Po 19/15). Taka sytuacja, zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ winien załatwić sprawę wniosku strony skarżącej, licząc od dnia 13.08.2020 r. (zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem z dnia 14.05.2020 r., II SA/Sz 153/20), nie później niż do dnia 27.08.2020 r. Pomimo, że uczynił to dopiero 09.12.2020 r., co uzasadniało uznanie istnienia bezczynności po stronie organu, nie było to jednak takie opóźnienie, które zasadnym czyniłoby zakwalifikowanie tego stanu jako bezczynności o charakterze rażącym. Na taki wniosek niewątpliwie wpłynęły również uwzględnione przez Sąd wyjaśnienia Organu wskazujące na brak złej woli, a jedynie problemy organizacyjne związane z funkcjonowaniem urzędu w czasie trwającej pandemii, w szczególności utrudnieniami związanymi z obiegiem dokumentów i dużą ilością nagłych zachorowań na COVID-19 wśród pracowników Urzędu Miasta S.. Okoliczność ta jest powszechnie znana i nie wymagała na potrzeby niniejszej sprawy szczególnego dowodzenia.
Okoliczności sprawy oraz postawa Organu, który po wpłynięciu skargi na bezczynność, w toku tego postępowania udostępnił Skarżącej wnioskowaną informację publiczną, a w dniu 07.01.2021 r., za pośrednictwem ePuap, wystosował przeprosiny, nie uzasadniały przyjęcia, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego (pkt III sentencji wyroku), obejmujących uiszczony przez stronę skarżącą stały wpis od skargi w wysokości 100,00 zł, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a.