Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 16 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 160/16

Uzasadnienie

Spółka A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na bezczynność Zarządu Spółki B. w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust.1, art. 3 ust.1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej, skarżąca wniosła o:

1. - nakazanie Zarządowi Spółki B. udostępnienia skarżącej kserokopii umów dzierżawy,
2. - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając powyższe skarżąca wskazała, że pismem z dnia [...] zwróciła się do Zarządu Spółki B., zwanego dalej "Zarządem Spółki B." o doręczenie na adres wnioskodawcy kserokopii umów dzierżawy zawartych przez tę spółkę jako wydzierżawiającego, a dotyczących działek stanowiących nieruchomości o numerach ksiąg wieczystych [...], będących własnością Skarbu Państwa i oddanych Zarządowi Spółki B. w użytkowanie wieczyste.

W odpowiedzi na wniosek Zarząd Spółki B. pismem z dnia [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej wskazując, że Zarząd Spółki B. nie ma cech organu władzy publicznej pod względem funkcjonalnym, a więc informacja, której udzielenia wnioskodawca żąda, nie jest informacją publiczną.

Z odpowiedzią tą skarżąca nie zgodziła się, stwierdzając, że Zarząd Spółki B. jest dysponentem majątku Skarbu Państwa gdyż jest dysponentem majątku Skarbu Państwa – użytkownikiem wieczystym gruntu stanowiącego jego własność – z którego to gruntu pobiera pożytki na podstawie zawartych umów dzierżawy, których przedmiotem są wskazane nieruchomości. Zdaniem skarżącej, prezentowane przez nią stanowisko jest szeroko aprobowane w orzecznictwie, a jego wyrazem jest wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1845/11.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Spółki B. wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że informacje o zawartych umowach dzierżawy nie stanowią informacji publicznej, ponieważ nie dotyczą pożytków pobieranych z majątku publicznego, ale z majątku spółki akcyjnej, która nie została w ten majątek wyposażona. Wyjaśnił, że został utworzony w oparciu o ustawę o portach i przystaniach morskich i nie jest państwową osobą prawną, ani też nie ma cech organu władzy publicznej pod względem funkcjonalnym, polegającym na wykonywaniu zadań władzy publicznej z użyciem środków publicznych. Brak jest tym samym spełnienia przesłanek podmiotowych (o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej) do przyjęcia obowiązku uwzględnienia przez Zarząd Spółki B. wniosku skarżącej i przedstawienia żądanych umów dzierżawy.

Jednocześnie poinformowano skarżącą, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem, w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz jedynie zawiadamia wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym ww. ustawą.

Zarząd Spółki B. nie kwestionuje, że podmiotowo spełnia przesłanki wskazane w art.4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w jego ocenie w odniesieniu do żądanych umów dzierżawy nie są jednak spełnione warunki przedmiotowe, których istnienie kwalifikowałoby wspomniane umowy jako informację publiczną, co z kolei kreowałoby obowiązek ich udostępnienia. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega udostępnieniu informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy, czyli informacja o sprawach publicznych. W doktrynie wskazuje się, że pod pojęciem "sprawa publiczna" należy rozumieć każdy przejaw aktywności władzy publicznej (jej organów), osób pełniących funkcje publiczne i samorządów oraz już tylko niektóre działania innych osób, jednostek organizacyjnych, a to tylko takie, które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych, przy jednoczesnym dysponowaniu majątkiem publicznym, przez który należy rozumieć środki publiczne w rozumieniu przepisów o finansach publicznych.

Obowiązek udostępniania informacji podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest ograniczony i obejmuje wyłącznie informacje w zakresie realizowania przez nie zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym. Majątek Zarządu Spółki B. jest majątkiem jej akcjonariuszy, w skład których wchodzą też osoby fizyczne. Nie ma więc cech organu władzy publicznej pod względem funkcjonalnym polegającym na wykonywaniu zadań władzy publicznej z użyciem środków publicznych.

Zarząd Spółki B. wskazał także na utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych zgodnie z którą nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste nie mają charakteru majątku publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 1 lit. a i c ustawy o dostępie do informacji publicznej (uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OPS 1/05).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz.1764), zwanej dalej "u.d.i.p.", obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1. 1) organy władzy publicznej,
2. 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
3. 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
4. 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
5. 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Ponadto, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.i.d.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 ww. ustawy, rozpatrując wniosek, może:

1. 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1),
2. 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2),
3. 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy),
4. 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy),
5. 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej bądź organ nie jest jej posiadaczem.

Przepisy u.d.i.p. stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2, po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy zgodnie z art. 4 ust. 1 mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust.

2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne, po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu także informacji.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który w § 1 określa, że w tym przypadku sąd:

1. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2. - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3. - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art.149 § 1a ww. ustawy jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 ww. ustawy sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W zakresie bezczynności przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wynika z ustawowej konstrukcji bezczynności, z bezczynnością mamy do czynienia wtedy, kiedy organ w ustawowym terminie nie podejmie określonego aktu lub czynności. Inaczej mówiąc, mając na uwadze przytoczone uregulowania prawne, przyjąć należy, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności.

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji nie podejmuje jednego z działań wymienionych powyżej.

Zatem by można było mówić o bezczynności organu należy, przede wszystkim ustalić, czy na organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - nie wypełnia.

W pierwszej kolejności należy ustalić, czy Zarząd Spółki B. jest podmiotem, na którym może spoczywać obowiązek udzielenia informacji publicznej. Aby odpowiedzieć na to pytanie należy sięgnąć do ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 179 ze zm.). Już z art. 2 pkt 3 ww. ustawy wynika, że port morski [...] jest portem o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej. Art. 5 ust. 1 stanowi, że własność akwenów portowych, własność infrastruktury zapewniającej dostęp do portów i przystani morskich przysługuje Skarbowi Państwa i jest wyłączona z obrotu.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o portach i przystaniach morskich utworzone na podstawie niniejszej ustawy spółki akcyjne, zarządzające portami o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, są przedsiębiorstwami o charakterze użyteczności publicznej. Art. 7 ww. ustawy określa przedmiot działalności przedsiębiorstwa zarządzającego, obejmujący w szczególności:

1. 1) zarządzanie nieruchomościami i infrastrukturą portową;
2. 2) prognozowanie, programowanie i planowanie rozwoju portu;
3. 3) budowę, rozbudowę, utrzymywanie i modernizację infrastruktury portowej;
4. 4) pozyskiwanie nieruchomości na potrzeby rozwoju portu;
5. 5) świadczenie usług związanych z korzystaniem z infrastruktury portowej;
6. 6) zapewnienie dostępu do portowych urządzeń odbiorczych odpadów ze statków w celu przekazania ich do odzysku lub unieszkodliwiania.

Należy także zwrócić uwagę na fakt, że Skarb Państwa w Zarządzie Spółki B. [...] obejmuje co najmniej 51 % sumy głosów służących całemu kapitałowi (art. 30c ww. ustawy), a faktycznie na dzień 8 sierpnia 2016 r. miał 88,64% udziału w kapitale zakładowym (dane ze strony www.port.szczecin.pl).

W świetle powyższego uznać należy, że Zarząd Spółki B. [...] jest podmiotem działającym w sferze działań publicznych, świadczącym usługi o charakterze użyteczności publicznej wymienione w art. 7 ust 1 pkt 1, 5 i 6 ustawy o portach i przystaniach morskich, wykonującym zadania publiczne i dysponującym majątkiem publicznym, a do tego Skarb Państwa ma w nim pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Uznając zatem, że Zarząd Spółki B. jest organem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji publicznej, istota sprawy sprowadza się do tego, czy żądana we wniosku informacja nosi charakter informacji publicznej.

Art. 6 u.d.i.p. jedynie przykładowo wymienia jakie informacje stanowią informację publiczną, która podlega udostępnieniu. Skoro Zarząd Spółki B., jako podmiot wymieniony w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., dysponuje majątkiem publicznym, wydzierżawia nieruchomości, w tym również te o których mowa we wniosku o udostępnienie informacji publicznej to, zdaniem sądu, dokumentacja z tym związana stanowi informację publiczną. Osobną kwestią, która wymaga zbadania, jest ustalenie, czy ewentualnie, a jeżeli tak, to które z żądanych informacji, w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, objęte są prawnie chronioną tajemnicą.

Jak wynika z akt sprawy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu [...]. Do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie informacja publiczna, której skarżąca żądała, nie została udostępniona, a jedynie w dniu [...] organ udzielił odpowiedzi, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.

W ocenie sądu, zaistniała więc bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, jednakże nie miała ona charakteru rażącego, gdyż przyczyna takiego stanowiska wynikała jedynie z błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt I i II sentencji. W punkcie III sąd orzekł w oparciu o art.149 § 1a zaś o zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt III na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.