Uzasadnienie
Pismem z 4 marca 2022 r. M. P. i M. P., reprezentowane przez M. P., wystąpiły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wskazując, iż dotyczy ona skarg wniesionych w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez tenże organ.
Jak wywiódł pełnomocnik Skarżących wadliwość działania organu dotyczy rozpatrzenia sześciu wniesionych przezeń ponagleń tj.:
- 1) z dnia 7 lutego 2022 r., dotyczącego nierozpatrzonej skargi z dnia 8 września 2020 r.,
- 2) z dnia 7 lutego 2022 r., dotyczącego nierozpatrzonego sprzeciwu przedsiębiorcy z dn. 23 stycznia 2021 r.,
- 3) z dnia 7 lutego 2022 r., dotyczącego nierozpatrzonego sprzeciwu Skarżących z dn. 9 lutego 2021 r.,
- 4) z dnia 25 lutego 2021 r., dotyczącego nierozpatrzonej skargi złożonej 28 października 2020 r. na Komendanta Miejskiego PSP wobec nierozpatrzonej skargi z dnia 8 września 2020 r. na funkcjonariuszy KM PSP.
- 5) z dnia 21 lutego 2022 r., złożonego w KM PSP wobec bezczynności do wniosku Skarżących z dnia 25 grudnia 2021 r. złożonego w KM PSP,
- 6) z dnia 2 marca 2022 r., złożonego w KM PSP wobec bezczynności do zakreślonego terminu do 14 dni z wezwania Skarżących z dnia 28 stycznia 2022 r. złożonego w Organie KM PSP.
Pełnomocnik Skarżących oświadczył, iż bezczynność organu w pkt 1-4 dotyczy bezczynności KM PSP oraz KW PSP, podczas prowadzonego przez KM PSP postępowania administracyjnego od 24 kwietnia 2020 r. do 29 kwietnia 2021 r. Natomiast bezczynność Komendanta Wojewódzkiego opisania w pkt 5-6 dotyczy ponagleń wniesionych podczas prowadzenia postępowania odwoławczego w II Instancji. Wskazał ponadto, że Skarżące przed wystąpieniem ze skargą wniosły ponaglenia na bezczynność organu zgodnie z przepisem art. 37 § 1 k.p.a., czym wyczerpały drogę odwoławczą na etapie postępowania administracyjnego.
Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżących wniósł o:
"zobowiązanie organu w wyznaczonym terminie do spowodowania rozpatrzenia skarg przez pozostające w bezczynności w organy prowadzące postępowanie administracyjne, wniesionych w trakcie jego prowadzenia w I Instancji, kierowanych do organu podległego wobec których organ podległy pozostał w bezczynności, jak i organu nadzoru znającego wniesione pisma, skargi, wnioski, protesty, przez Skarżące w trakcie postępowania administracyjnego, do których nadzór pozostawał w bezczynności", orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. z 2020 r. poz. 2156), rozważenie możliwości pomocy sądowej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym oraz ustanowienia przez sąd ochrony praw Skarżących przed bezczynnością i bylejakością postępowania, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczenie i przyznanie od organu II Instancji na rzecz Skarżących, sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania skargowego przed WSA.
W odpowiedzi na powyższą skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straty Pożarnej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie, z ostrożności procesowej, o oddalenie, gdyż zarzuty są merytorycznie bezzasadne.
Organ wyjaśnił, iż nie pozostał w bezczynności w stosunku do skarg wnoszonych podczas prowadzonego postępowania administracyjnego. Skarżące wobec braku przychylności organu nadrzędnego nad [...] Komendantem Wojewódzkim PSP tj. Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w tej sprawie wystosowały do organu szereg ponagleń w tej sprawie i zarzucają organowi m.in. bezczynność dotyczącą złożonych ponagleń. Tymczasem [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wielokrotnie w swoich pismach informował Skarżących, że na podstawie obowiązujących przepisów prawa, pisma kierowane do organu w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego są włączane do akt sprawy jako dowody
Nadmieniono też, że skarga do sądu została złożona w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w trybie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych w odniesieniu do należącego do Skarżących budynku zlokalizowanego przy al. [...] w K.. W I instancji postępowanie to prowadził Komendant Miejski PSP w K.. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej jako organ II instancji prowadzi obecnie postępowanie administracyjne dotyczące nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej w budynku Skarżących. W sprawie tej Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej jako organ I instancji, wydał decyzję z [...] marca 2021 r. Następnie [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w dniu[...] czerwca 2021 r. wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania od przedmiotowej decyzji, które uchylone zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 10 listopada 2021 r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej 9 lutego 2022 r. otrzymał z Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie akta sprawy, celem dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i rozpoznania odwołania strony od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] marca 2021 r. W postępowaniu tym organ podjął szereg czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie sposobu użytkowania budynku, którego dotyczy zaskarżona decyzja.
Ponadto pismem znak: [...] z 1 marca 2022 r. strona została zawiadomiona o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca z powodu podejmowania czynności przez organ w ramach postępowania wyjaśniającego oraz o wyznaczeniu terminu zakończenia sprawy na dzień 11 kwietnia 2022 r.
Organ wskazał ponadto, że Skarżące w toku poprzedniego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie oraz w toku postępowania administracyjnego wniosły do organu dziesiątki pism dotyczących przedmiotowej sprawy. Pisma te zredagowane są w sposób niezrozumiały lub trudny do zrozumienia i wyrażają ogólne niezadowolenie z rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Część z tych pism stanowią ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. i są one przedmiotem rozpoznania przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, który w żadnym przypadku nie stwierdził bezczynności ani przewlekłości postępowania administracyjnego
Kolejna część pism kierowanych przez stronę do różnych organów Państwowej Straży Pożarnej, przekazywana jest zgodnie z właściwością Z. Komendantowi Wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej jako organowi prowadzącemu aktualnie postępowanie administracyjne, który na podstawie art. 234 pkt 1 k.p.a., włącza je do akt sprawy administracyjnej celem rozpatrzenia w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. Na każde z tych pism udzielona zostaje stronie informacja w jaki sposób zostało ono zakwalifikowane. Ostatnią część pism stanowią skargi na działanie Z. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej wnoszone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Po przekazaniu skargi do Sądu administracyjnego, pismem z dnia 23 maja 2022 r., organ w związku z zakończeniem postępowania odwoławczego, przesłał Sądowi odpis decyzji z dnia [...] maja 2022 r., którą rozpatrzono odwołanie Skarżących od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] marca 2021 r. znak [...]
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza każdorazowo analiza czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przywołanym przepisie wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne.
W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 oraz z 2019 r., poz. 60 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r., poz. 768 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Mając na względzie powyższe unormowanie, zważyć należy, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach ściśle przez ustawę określonych.
W niniejszej sprawie przedmiotem zarzutów w zakresie bezczynności jest rozpatrzenie przez organ odwoławczy skarg i wniosków, częściowo traktowanych przez Skarżące jako ponaglenie. Były one składane w toku prowadzonego przez organy Państwowej Straty Pożarnej postępowania administracyjnego, w tym w toku postępowania odwoławczego od decyzji Komendanta Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] Należało też mieć też na względzie, iż bezczynność i przewlekłość opisanego wyżej postępowania odwoławczego, Skarżące uczyniły przedmiotem odrębnej skargi, rozpatrywanej przez WSA w Szczecinie pod sygn. II SAB/Sz 87/22.
W ocenie Sądu, w świetle treści wskazywanych w skardze pism nie ulega wątpliwości, iż żadne z nich nie zainicjowało postępowania poddającego się sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przy czym należy pamiętać, że o charakterze pisma decyduje jego treść, a nie oznaczenie.
Po pierwsze, skarga wnoszona w trybie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej przywołanej jako k.p.a.) nie inicjuje postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem indywidualnego aktu lub podjęciem czynności rozstrzygających sprawę dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznanie skargi sprowadza się bowiem do oceny działalności danego organu lub jego pracowników i wywiera skutek wyłącznie w odniesieniu do jego stosunków wewnętrznych. Podlega ona rozpoznaniu przez właściwy organ, wskazany w art. 229 k.p.a., a o sposobie jej rozpoznania zawiadamia się stronę skarżącą stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. Postępowanie to ma na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności w celu wyeliminowania ustalonych nieprawidłowości.
Skarga ta jest więc odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego.
Po wtóre, jak prawidłowo dostrzegł w toku swoich czynności organ administracji, w myśl art. 234 § 1 k.p.a., skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. Przepis ten stanowi konsekwencję uniwersalnego charakteru skargi i przyjęcia zasady pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym.
Nawet w razie przypisania części badanych pism charakteru ponaglenia - jak przyjmuje w skardze pełnomocnik Skarżących - należy zauważyć, iż organ wyższego stopnia po rozpatrzeniu ponaglenia wydaje postanowienie, które powinno wskazywać czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. Ponaglenie nie służy kontroli rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu administracyjnym, lecz ma na celu wymuszenie na właściwym organie załatwienia sprawy poprzez zawiadomienie organu wyższego stopnia (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37). Rozpoznanie ponaglenia następuje w drodze czynności nadzorczej, która – nawet jeśli zostanie ujęta w formie postanowienia – nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego i nie przysługuje na nie zażalenie.
Powyższe orzeczenie należy do postanowień, o jakich mowa w art. 123 k.p.a. i ma ono charakter wpadkowy (incydentalny). Nie kończy postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, na które przysługuje skarga do sądu (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2259/10). Skoro zaś na powyższe postanowienie, wydane w oparciu o art. 37 k.p.a. nie przysługuje zażalenie ani nie kończy ono sprawy co do istoty to należy konsekwentnie uznać, że sprawa ze skargi na bezczynność i przewlekłość w rozpoznaniu ponaglenia nie mieści się we wskazanym powyżej katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłość organu jest bowiem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności.
Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest więc przede wszystkim ustalenie, że bezczynności dopuścił się organ właściwy i zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania (por. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 12 lipca 2019 r., sygn. akt III SAB/Łd 15/19)
Tym samym należało uznać, że wskazywane przez pełnomocnika Skarżących pisma podlegały rozpatrzeniu w toku sprawy zakończonej ostatecznie decyzją organu odwoławczego z [...] maja 2022 r. [...] Sposób ich załatwienia może być kwestowany w ewentualnej skardze przysługującej na powyższą ostateczna decyzję administracyjną, nie może być zaś przedmiotem odrębnej skargi wniesionej przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie odwoławcze.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji
Orzeczenia cytowane powyżej są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.