Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez S. K. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") jest bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ") polegająca na nierozpoznaniu wniosku z dnia 28 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r, poz. 1429 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", wnioskodawca zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie informacji:
- 1) "jakie skutki finansowe poniosła Gmina ogłaszając przetarg na odbiór odpadów w czasie, kiedy było wiadomo, że opłaty za wywóz odpadów nie będą obowiązywały mieszkańców od [...] stycznia 2019 r. i 2020 r.
- - proszę o podanie kwoty za styczeń 2019 r.
- - proszę o podanie kwoty za styczeń 2020 r.,
- 2) kto jest odpowiedzialny tej opieszałości i jakie konsekwencje służbowe zostały wyciągnięte w stosunku do pracownika, który dopuścił do uszczuplenia budżetu".
Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie ww. danych za pośrednictwem poczty elektronicznej na wskazany adres e-mail.
W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Wójt poinformował wnioskodawcę, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej.
Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. zarzucając organowi naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- 2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r.; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną.
Zaznaczył, iż art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Podniósł, że wniosek dotyczy informacji o działalności organów władzy publicznej. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty i informacje wytworzone przez podmiot publiczny (czyli wykonujący zadania publiczne lub wykorzystujący mienie publiczne), ale także dokumenty, które odnoszą się do takiego podmiotu.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r, poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", ewentualnie o jej oddalenie.
Organ wskazał, iż udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, stwierdzając iż treść zapytania nie stanowi informacji publicznej. Jednakże, nawet gdyby przyjąć za skarżącym, iż organ pozostawał bezczynny wobec jego wniosku, winien on skorzystać z prawa określonego art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", czego nie uczynił. Skarga na bezczynność, która nie została poprzedzona ponagleniem, jest przedwczesna, a tym samym niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Jednocześnie organ wskazał, iż w przypadku stwierdzenia uprawnienia skarżącego do wniesienia skargi, winna ona podlegać oddaleniu. Organ udzielił bowiem odpowiedzi skarżącemu, a zatem nie pozostał bezczynny. Fakt, iż odpowiedź nie satysfakcjonuje skarżącego, nie może stanowić o zasadności zarzutu bezczynności organu.
W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2020 r. skarżący podtrzymał zarzuty i argumenty podniesione w skardze. Podniósł dodatkowo, iż wbrew stanowisku Wójta, skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona wniesieniem ponaglenia w rozumieniu art. 37 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.
Oceniając niniejszą sprawę w świetle ww. przepisów, Sąd nie stwierdził podstaw do jej odrzucenia w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie ma bowiem racji organ twierdząc, że skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej winna być poprzedzona wniesieniem ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Zaznaczyć bowiem należy, że postępowanie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest postępowaniem administracyjnym, a przepisy k.p.a. znajdują w tym postępowaniu zastosowanie jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania, co wynika odpowiednio z art. 16 ust. 2 oraz art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odesłania do k.p.a., a zatem wymóg wniesienia ponaglenia (uprzednio zażalenia) w rozumieniu art. 37 k.p.a. przed wniesieniem skargi na bezczynność nie znajduje zastosowania (por. wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/15; z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 646/10; z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1084/14; publ. CBOSA).
Skarga w niniejszej sprawie podlegała zatem merytorycznemu rozpoznaniu.
Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Odnośnie zakresu podmiotowego wskazać należy, że wójt gminy jako organ samorządu terytorialnego jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Zakres przedmiotowy ustawy określa pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ. CBOSA).
W świetle powyższego informacja objęta puntem 1 wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2020 r. stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f oraz pkt 5 lit. c u.d.i.p. Jest to bowiem informacja dotycząca zadań gminy (co wynika w szczególności z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.) i związanych z tym spraw finansowych - kosztów poniesionych przez Gminę [...] w związku z ogłoszeniem przetargu na odbiór odpadów.
Zaznaczyć przy tym należy, że skarżący wnosił o wskazanie jakie "skutki finansowe" poniosła Gmina w związku z ogłoszeniem przetargu na odbiór odpadów z wyszczególnieniem kwoty za styczeń 2019 r. oraz za styczeń 2020 r. Jeśli, zdaniem organu, treść tego pytania nasuwała pewne wątpliwości co do zakresu przedmiotowego, winien on wezwać skarżącego o jego doprecyzowanie, nie zaś błędnie twierdzić w odpowiedzi na wniosek, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej.
Jednocześnie wskazać należy, że z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika zasada, zgodnie z którą do udzielania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w ich posiadaniu. Przesłanką zaistnienia obowiązku udostępnienia informacji jest więc określony stan faktyczny, tj. posiadanie żądanej informacji przez podmiot zobowiązany. Zatem adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest zwolniony z obowiązku jej udzielenia w przypadku, gdy nie dysponuje żądaną informacją publiczną. Jednakże aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, adresat wniosku jest zobowiązany wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Wystarczające jest pisemne poinformowanie wnioskodawcy o fakcie nieposiadania danej informacji publicznej oraz o wskazaniu przyczyn takiego stanu rzeczy (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Komentarz, Warszawa 2016, s. 259; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1557/09, publ. LEX nr 1264573; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Po 248/14, publ. LEX nr 1492739).
Odnośnie punktu 2 wniosku Sąd podziela stanowisko organu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wnosił o wskazanie: "kto jest odpowiedzialny opieszałości Gminy i jakie konsekwencje służbowe zostały wyciągnięte w stosunku do pracownika, który dopuścił do uszczuplenia budżetu". Żądana informacja nie odnosi się więc do faktów czy obiektywnych danych, lecz do treści o charakterze ocennym, posiadających walor subiektywny, wartościujący. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych informację publiczną stanowią wyłącznie dane obiektywne lub fakty, a nie kwestie ocenne czy postulatywne (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Gl 126/15; publ. CBOSA). Zatem, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi odnosić się do sfery faktów, a taka sytuacja nie ma miejsca w odniesieniu do ww. części wniosku.
Reasumując wskazać należy, że zgodnie z u.d.i.p. adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej może: (1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej udostępnienia określone w art. 5 u.d.i.p.; podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.); (2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje odrębny tryb udzielenia informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); (3) odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 u.d.i.p. (bądź umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; (5) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Zaznaczenia przy tym wymaga, że organ winien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności.
Uwzględniając powyższe Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2020 r. w części dotyczącej punktu 1 wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził bowiem, że do dnia wyrokowania organ nie rozpoznał w tym zakresie wniosku zgodnie z powołanymi wyżej przepisami u.d.i.p.
Stwierdzając stan bezczynności organu w części dotyczącej punktu 1 wniosku Sąd nie uznał, aby bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA).
W niniejszej sprawie zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku w ww. zakresie nie wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych, lecz była skutkiem błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Błędna interpretacja przepisów u.d.i.p. nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną.
Sąd oddalił skargę w zakresie punktu 2 wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. uznając, iż organ prawidłowo poinformował skarżącego pismem z dnia [...] lutego 2020 r., że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Zarzut bezczynności organu w ww. zakresie był nieuzasadniony.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku. Zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot niezbędnych kosztów postępowania, Sąd uwzględnił kwotę wpisu sądowego od skargi (100 złotych) i na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 4 sentencji wyroku.