Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 15 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 280/20

Uzasadnienie

Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił organowi administracji bezczynność przy rozpatrywaniu jego podania z [...] czerwca 2017 r., złożonego na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zam.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową".

W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w ciągu miesiąca.

Uzasadniając skargę wskazano m.in.:

1. - wniosek doręczono organowi 29 czerwca 2017 r.,
2. - postępowanie w sprawie Wnioskodawcy winno się zakończyć bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż 29 lipca 2017 r., zaś - w przypadku szczególnych komplikacji - nie później niż 26 sierpnia 2017 r. - w terminach określonych art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.",
3. - nie dochowano tych terminów oraz wyznaczonych przez organ w pismach datowanych:
4. - [...] sierpnia 2017 r. - termin przesunięto do 11 stycznia 2018 r.,
5. - [...] marca 2018 r. - termin przesunięto do 29 czerwca 2018 r.,
6. - [...] sierpnia 2018 r. - termin przesunięto do 30 listopada 2018 r.,
7. - [...] marca 2019 r. - termin przesunięto do 30 sierpnia 2019 r.
8. - w 2018 roku organ był w posiadaniu całości dotyczącej Wnioskodawcy dokumentacji:
9. - z Zakładu Emerytalno Rentowego MSWiA - przekazana organowi [...] sierpnia 2017 r.,
10. - dokumentów osobowych, dotyczących pracownika lub funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa, przesłanego przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako "IPN"),
11. - informacji dotyczących przebiegu służby w szczególności z narażeniem zdrowia i życia uzyskanych z Komendy Głównej Policji,
12. - wniosków Dyrektora Centralnego Biura Śledczego oraz Dyrektora Biura ds. [...], popartych przez Komendanta Głównego Policji o przyznanie Wnioskodawcy w 1999 roku Srebrnego Krzyża Zasługi oraz w 2004 roku Złotego Krzyża Zasługi,
13. - mimo zebrania całości dokumentów - dotyczących przebiegu wzorowej służby Wnioskodawcy, którą wykonywał z narażeniem życia i zdrowia - od ponad dwóch lat nie podjęto żadnych działań, zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i wydania stosownej decyzji,
14. - w tej sytuacji – [...] lutego 2020 r. – Wnioskodawca skierował do organu ponaglenie,
15. - do dnia sporządzenia skargi – [...] kwietnia 2020 r. - Wnioskodawca nie otrzymał wobec wniosku decyzji ani odpowiedzi na złożone ponaglenie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, jakie czynności musiano podjąć wobec złożenia wniosku, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do zarzutu bezczynności wskazano m.in.:

1. - do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę – około 4 900) skierowanych na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 27 października 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, opubl. LEX nr 2158457, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") wskazał: "Okoliczności, jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności"; Sąd ten podniósł też: "Dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania".

Wedle ustaleń Sądu, w zainicjowanej pismem Wnioskodawcy sprawie wydano orzeczenie (tak pismo organu – k. 32 i 33 oraz włączona do akt administracyjnych kopia decyzji z [...] lipca 2010 r.).

Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Sąd zważył, co następuje

Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie wykonano czynność, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie przewidzianego do załatwienia sprawy terminu, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość – ponaglenie z [...] lutego 2020 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi.

Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w określonym w art. 35 K.p.a. terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza możliwości uznania, że organ pozostaje w zwłoce, lecz jedynie w trybie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Trafnie w skardze opisano istotne elementy przebiegu sprawy, niekwestionowane zresztą w odpowiedzi na skargę i znajdujące potwierdzenie w przedłożonych Sądowi aktach. Wobec uprzedniego zreferowania, ponowne ich przytaczanie nie byłoby zasadne.

Organ administracji słusznie wprawdzie wywodził, że materia rozpoznania wniosku, złożonego w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń. Nie było to generalnie w skardze kwestionowane. Jednocześnie jednak organ nie podjął nawet próby obrony przed sformułowanym w skardze zarzutem bezczynności. Mianowicie pismem z [...] sierpnia 2018 r. organ poinformował stronę o zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego. Z akt sprawy nie wynika również, aby od września 2018 do kwietnia 2020 roku, gdy wniesiono skargę, organ podejmował z urzędu jakiekolwiek czynności, służące dalszemu jej wyjaśnianiu. Dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność – pismem z 5 maja 2020 r. organ zwrócił się do IPN o przedłożenie dodatkowej dokumentacji a następnie – [...] lipca 2020 r. orzeczono w sprawie.

Z kolei od sierpnia 2019 roku do dnia wniesienia skargi nie informowano nawet Wnioskodawcy o kolejnych, zakładanych terminach rozstrzygnięcia jego sprawy. Decyzję wydano dopiero – jak można wnosić - wobec złożenia skargi.

Nie do podważenia jest wprawdzie argumentacja organu, że samo wyjaśnienie wskazanych przezeń kwestii jest niezbędne dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednakże brak uzasadnienia - w kontekście samej specyfiki danych spraw - dla podejmowania czynności z tak znaczną zwłoką. Dokumentację zgromadzono w sierpniu 2018 roku zaś decyzję wydano po dwu latach. Sprawy skomplikowane należy przy tym załatwiać w terminie do dwu miesięcy, zaś datę załatwienia danej organ zakreślił ostatecznie na 31 sierpnia 2019 r. Był to zresztą kolejny termin i nie został także zachowany. Zasadny był więc zarzut bezczynności.

Jak przyjęto w judykaturze, samo załatwienie sprawy administracyjnej, przed wyrokowaniem sądu (patrz załączona kopia decyzji), nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie bezczynności w toku postępowania - przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie.

W realiach niniejszej sprawy doszło też do oczywistego - a więc rażącego - naruszenia prawa w kontekście bezczynności w sprawie. Organ podejmował wprawdzie działania generalnie ukierunkowane na załatwienie wniosku. Z kolei - wobec wejścia w życie regulacji, z krótkim okresem vacatio legis, skutkującej potrzebą rozstrzygnięcia wielu spraw o charakterze indywidualnym, wpływających do organu w krótkim terminie - technicznie i organizacyjnie niewykonalne mogło być zachowanie terminów, mających charakter uniwersalny a zamieszczonych w K.p.a. (konieczność reorganizacji, przesunięć kadrowych, zatrudnienia pracowników - co jest poprzedzone konkursem itd.). Zadaniem organu było jednak w takim przypadku zorganizowanie pracy tak, aby w rozsądnym czasie zlikwidować zaległości zaś sprawy były załatwione w możliwie najkrótszym terminie w kolejności wpływu, bądź wedle innych, jasno sprecyzowanych i racjonalnie uzasadnionych reguł - np. w sprawach dotyczących świadczeń emerytalnych z uwzględnieniem wieku uprawnionych do świadczeń, z pierwszeństwem osób najstarszych. Gdy obiektywnie nie jest możliwe zachowanie terminów, strona powinna być informowana o regułach, co do kolejności załatwiania spraw oraz o realnej dacie rozpatrzenia jej dotyczącej.

W rozpatrywanej sprawie w sposób oczywisty nie uczyniono temu zadość Wniosek wpłynął do organu w czerwcu 2017 roku. Jego zadaniem było prowadzenie sprawy tak, aby strona mogła realnie oczekiwać jej załatwienia w ramach przyjętej kolejności. Nie służyło temu kierowanie kolejnych pism, informujących o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, przy czym na dzień wniesienia skargi (datowana [...] kwietnia 2020 r.) upłynął kolejny, wskazany przez organ termin (31 sierpnia 2019 r.). Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt, Wnioskodawcy nie wskazano nawet kolejnego terminu załatwienia jego sprawy.

Jeżeli - wobec obiektywnych ograniczeń technicznych czy organizacyjnych – nie mogą być dochowane terminy zakreślone w K.p.a., obowiązkiem organu jest takie komunikowanie się ze stroną, aby mogła mieć ona pewność, że - pomimo przekroczenia terminów - sprawa jej zostanie ostatecznie załatwiona w rozsądnym czasie. Zwłaszcza gdy dotyczy ona sfery stosunkowo wrażliwej z perspektywy życia codziennego - świadczeń emerytalnych. Niedochowanie wskazywanych terminów załatwienia sprawy, w połączeniu z informacją od organu, że cała dokumentacja została już zgromadzona, mogło rodzić po stronie Wnioskodawcy uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu, czemu zresztą dał wyraz w skardze. Nie może być to akceptowane w państwie prawnym.

Znaczne ogólne przekroczenie terminu załatwienia danej sprawy (wszczęta wnioskiem z czerwca 2017 roku), w powiązaniu z brakiem rzetelnej informacji dla Wnioskodawcy, kiedy zostanie ona ostatecznie załatwiona, uzasadnia ocenę, że bezczynność organu miała charakter rażący.

Sąd zasądził także z urzędu kwotę pieniężną tytułem zadośćuczynienia za oczekiwanie na wydanie orzeczenia, przyjmując że należna jest ona za okres niepodejmowania przez organ żadnych czynność po poinformowaniu Wnioskodawcy o zgromadzeniu pełnej dokumentacji do podjęcia dalszych czynności - od września 2018 do lutego 2020 roku. Pominięto zaś okres ograniczeń w funkcjonowaniu administracji i wstrzymanie biegu terminów, wynikające ze stanu zagrożenia pandemią i jej występowania (ogólnie dwa miesiące – marzec i kwiecień 2020). Jest to czas 19 miesięcy – 5 w 2018, 12 w 2019 oraz 2 w 2020 roku, zaś adekwatną zdaniem Sądu kwotą jest 50 zł za każdy miesiąc. Zasądzenie kwoty pieniężnej jest zasadne wobec znacznego okresu oczekiwania na rozstrzygnięcie, nawet gdyby zwłoka organu nie była zawiniona. Przyznana suma pieniężna stanowi zadośćuczynienie za stan niepewności, w jakiej pozostawał Wnioskodawca w następstwie znacznego przekroczenia ogólnych terminów załatwienia sprawy, zakreślonych w K.p.a. Przeszkodą dla jej zasądzenia nie może być przy tym brak wykazanie konkretnych szkód, jakie poniósł Wnioskodawca w następstwie zwłoki przy załatwieniu jego sprawy.

Szerszą argumentację w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 31 lipca 2019 r. o sygn. akt II SAB/Wa 468/19. Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (w CBOSA) powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-3 sentencji wyroku.

1. - ---------------------- 3