Uzasadnienie
Związek [...] z siedzibą w W. (dalej: Związek, skarżący) pismem z 10 maja 2023 r. (nadanym 11 maja 2023 r.), doprecyzowanym pismem z 18 lipca 2023 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Instytut [...] im. [...] z siedzibą w W. (dalej: Instytut, organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie do udzielenia informacji publicznej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału, Związek wnioskiem z [...] lutego 2022 r., nadanym drogą elektroniczną z konta [...], wystąpił o:
"1. o udostępnienie kart ocen merytorycznych wniosków składanych na Fundusz [...] przez Fundację im. [...], Stowarzyszenie im. [...], Fundację im. [...], Związek [...] w 2 ostatnich konkursach:
- - Fundusz [...] - Edycja 2021 "[...]"
- - Fundusz [...] - edycja "[...]"
- 2. udostępnienie następujących wniosków, ocen merytorycznych i sprawozdań z realizacji poniższych projektów w ramach programu: Fundusz [...] - Edycja 2021 "[...]"
Priorytet I:
"[...]" - Fundacja [...]
"[...]" - Stowarzyszenie [...]
"[...]" - film o L. C." - Fundacja [...]
Priorytet II:
"[...]" - Fundacja [...] im. [...]
"[...] - [...]" - Towarzystwo [...]
"[...]" - Fundacja [...] "[...]"
"[...]" - STOWARZYSZENIE [...]
"[...]." - Stowarzyszenie [...]
"[...]" - Fundacja [...]
"[...] - [...]" - Związek Stowarzyszeń [...]
"[...]" - Fundacja [...] im. [...]
"[...]" - Stowarzyszenie [...]
"[...]" - [...] Sp. Z.o.o.
“[...]" - Związek Towarzystw [...]" w [...]
"[...]" - Fundacja [...]
"[...]" - Stowarzyszenie [...]
- 3. o udostępnienie następujących wniosków w ramach programu: Fundusz [...] - "[...]":
Priorytet I:
"[...]" - [...]" - Stowarzyszenie [...]
"[...]" - Media P. N. Priorytet II:
"[...]" - Fundacja [...]
"[...]" - Stowarzyszenie im. [...]
"[...]" - Fundacja "[...]"."
Instytut w mailu z [...] lutego z 2022 r. przesłał Związkowi karty oceny merytorycznej wniosków składanych do Funduszu [...] przez Fundację im. [...], Stowarzyszenie im. [...], Fundację im. [...], Związek [...] w dwóch ostatnich konkursach. Co do pozostałej części wniosku stwierdził, że zgodnie z decyzją Naczelnego Sądu Administracyjnego, dane te nie stanowią informacji publicznej.
W wiadomości skierowanej do Instytutu [...] lutego 2022 r. zwrócono się z prośbą o podanie sygnatury orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, na którą powołano się w powyższym mailu.
W dniu [...] lutego 2022 r. Instytut udzielił odpowiedzi, wskazując, że mowa między innymi o wyroku z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2037/17 oraz wyroku z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 224/19.
Wobec powyższego Związek w wiadomości mailowej z [...] lutego 2022 r. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
"- umów dotyczących wsparcia zadania podpisanych przez [...] wraz ze wszystkimi załącznikami;
- - kart ocen merytorycznych wytworzonych przez [...], na podstawie których zostały zawarte powyższe umowy;
- - zaakceptowanych przez [...] sprawozdań z realizacji zadań w 2021 roku;
z następujących programów:
- 1. Program: Fundusz [...] - Edycja 2021 "[...]"
Priorytet I:
"[...]" - Fundacja [...]
"[...]" - Stowarzyszenie [...]
"[...]" - film o L. C." - Fundacja [...]
Priorytet II:
"[...]" - Fundacja [...]
"[...]" - Towarzystwo Gimnastyczne [...]
"[...]" - Fundacja [...]"
"[...]" - Fundacja im. [...]
"[...]" - STOWARZYSZENIE [...]
"[...]" - Stowarzyszenie [...]
"[...]" - Fundacja [...]
"[...] - [...]" - Związek Stowarzyszeń [...]
"[...]" - Fundacja Patriotyczna im. [...]
"[...]" - Stowarzyszenie [...]
"[...]" - [...] Sp. Z.o.o.
"[...]" - Związek Towarzystw Gimnastycznych "[...]" w [...]
"[...]" - Fundacja [...]
"[...]" - Stowarzyszenie [...]
- 2. Program: [...] - "[...]":
Priorytet I:
"[...]" - [...]" - Stowarzyszenie [...]
"[...]" - Media P. N. Priorytet II:
"[...]" - Fundacja [...]
"[...]"" - Stowarzyszenie im. [...]
"[...]" - Fundacja "[...]"."
W dniu [...] czerwca 2022 r. Związek skierował do Instytutu maila, w którym wskazał, że nie otrzymał odpowiedzi na swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który złożył [...] lutego 2022 r.
W uzasadnieniu złożonej skargi skarżący stwierdził w szczególności, że pomimo przypomnienia e-mailem z [...] czerwca 2022 r. o nierozpoznaniu wniosku z [...] lutego 2022 r., wniosek ten pozostał bez odpowiedzi. Zdaniem skarżącego państwowa jednostka organizacyjna, która stanowi własność państwowych osób prawnych jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Udostępnieniu podlega zaś informacja o majątku podmiotów, pochodzącym z zadysponowania majątkiem publicznym oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, a także informacja o dochodach i stratach, dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Powyższe wskazuje wprost, że państwowa jednostka organizacyjna jest podmiotem zobowiązanym oraz ma obowiązek udostępnić wnioskowane dane. W konsekwencji uznał, że skarga jest konieczna i uzasadniona.
W odpowiedzi na skargę Instytut wniósł o jej odrzucenie. Stwierdził, że sformułowane przez skarżącego wnioski zostały wniesione nie przez niego lecz przez Pana K. W., który wprawdzie jest Prezesem Związku, jednak w stopce kierowanej do organu wiadomości nie podpisywał się wskazując podmiot, który reprezentuje. Ponadto organ podniósł, że zrealizował już obowiązek udostępnienia informacji publicznej wobec Pana K. W. wynikający z jego wniosku z [...] lutego 2022 r.
Związek w piśmie z 18 lipca 2023 r., którym doprecyzował skargę, wyjaśnił, że Instytut odpowiedział na wniosek z [...] lutego 2022 r. dopiero [...] czerwca 2023 r., po 16 miesiącach od jego otrzymania, co wiązało się z otrzymaniem skargi na bezczynność organu, wysłanej za jego pośrednictwem do Sądu.
Do wspomnianego pisma skarżący załączył odpowiedź Instytutu z [...] czerwca 2023 r. na wniosek o udzielenie informacji publicznej (e-mail). Jak wynika z treści tej wiadomości, organ do wspomnianego pisma załączył umowy dotyczące wsparcia zadania wraz z załącznikami, karty ocen merytorycznych wytworzonych przez Instytut, na podstawie których zostały zawarte ww. umowy oraz zaakceptowane przez Instytut sprawozdania z realizacji zadań w 2021 roku. Jednocześnie poinformowano, że podmioty: Stowarzyszenie [...], Związek Towarzystw Gimnastycznych "[...]" w [...], Fundacja [...], Stowarzyszenie [...], nie otrzymały dofinansowania w ramach Funduszu [...] – Edycja 2021 "[...]".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wbrew twierdzeniom skargi w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu a nie przewlekłym prowadzeniem postępowania.
Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.
W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p..
Z pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" wiąże się sytuacja prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 kpa; por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z dnia 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 – CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, str. 91 J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy (Wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r., II OSK 449/21, LEX nr 3275480).
Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W niniejszej sprawie postępowanie w zakresie wniosku z [...] lutego 2022 r. nie było w ogóle prowadzone, Instytut nie podjął żadnych działań w zakresie tego postępowania,a więc nie ulega wątpliwości, że pozostawał w bezczynności. Dlatego też Sąd przyjął, że skarga dotyczy bezczynności organu.
Wniosek o udzielenie wskazanych informacji skarżący złożył w dniu [...] lutego 2022 r. w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).
Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art.
6. Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane.
Jak wynika z akt sprawy między stronami nie ma sporu co do tego, że Instytut był obowiązany do udzielenia informacji publicznej i że żądane informacje stanowią informację publiczną.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Bezczynność podmiotu, zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zachodzi zatem w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, to jest nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) albo nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub, w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak we wskazanym zakresie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem;
2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.
W przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek w dniu [...] lutego 2022 r., natomiast skarżony organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w dniu [...] czerwca 2023 r., a więc już po wniesieniu skargi (która została wniesiona w dniu 16 maja 2023 r.). Niewątpliwie więc zasadniczy 14-dniowy termin ustawowy został przekroczony o blisko 16 miesięcy.
W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w sprawie, której dotyczy skarga, doszło do naruszenia terminu rozpoznania wniosku, co oznacza, że skarżony organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku. W punkcie pierwszym wyroku orzeczono zatem na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jak w sentencji.
W punkcie drugim wyroku Sąd stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że stwierdzona w punkcie pierwszym bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą takiej kwalifikacji są okoliczności związane z brakiem działania strony skarżącej przez 16 miesięcy. W niniejszej sprawie Sąd nie orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, gdyż skarga takiego wniosku nie zawierała. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a..
- - ---------------------- 1