Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] października 2020 r. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej za 2018 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego sprawy w terminie 1 miesiąca.
W uzasadnieniu wskazał, że wyrokiem z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1354/17. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który stał się prawomocny z dniem 23 sierpnia 2018 r., został przywrócony do służby w Policji w rozumieniu art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.). Podał, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Komendanta Głównego Policji, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 oraz art. 45 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 3 ustawy o Policji został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] października 2018 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ww. rozkaz personalny został utrzymany w mocy.
Skarżący podał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 543/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję w przedmiocie ponownego zwolnienia ze służby w Policji. Wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Komendanta Głównego Policji. na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. przyznano mu świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą w wysokości jednomiesięcznego uposażenia na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. Prawomocnym wyrokiem z dnia 16 lipca 2019 r, sygn. akt II SA/Wa 315/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą.
Skarżący wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 110 ust.
1. ust. 4 pkt 3 i ust. 13 ustawy o Policji, przyznał mu nagrodę roczną za rok 2018. Podniósł, że w uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Policji wskazał m.in. na przyznanie w 2018 roku świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą w wysokości jednomiesięcznego uposażenia na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, a także posiadanie w dniu zwolnienia ze służby uprawnień emerytalnych. Organ stwierdził, że J. K. spełnił wszystkie wymogi formalne, określone w odpowiednich przepisach, niezbędne do otrzymania nagrody rocznej za rok 2018.
Skarżący podał, że po upływie terminu do wniesienia odwołania, decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna. Podniósł, że do dnia wniesienia niniejszej skargi na bezczynność nie wpłacono na jego konto kwoty należnego świadczenia pieniężnego.
Skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z żądaniem niezwłocznego załatwienia sprawy wypłaty nagrody rocznej za rok 2018, należnej w związku z przyznaniem świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą w wysokości jednomiesięcznego uposażenia na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, z uwzględnieniem należnych odsetek ustawowych, a także zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności oraz podjęcia środków zapobiegających takiej bezczynności w przyszłości.
Podał, że pismem z dnia [...] lipca 2020 r, nr [...], Zastępca Dyrektora [...] Komendy Głównej Policji poinformował m.in., że w okresie od dnia przywrócenia do służby do dnia zwolnienia wnioskodawca nie otrzymywał uposażenia z uwagi na brak dopuszczenia do służby na mocy prawomocnego orzeczenia komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, która uznała mnie za trwale niezdolnego do służby w Policji. Podniósł, że Zastępca Dyrektora [...] KGP przyznał, iż decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Komendant Główny Policji. na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji przyznał świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą w wysokości jednomiesięcznego uposażenia na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby w Policji, przedmiotowe świadczenie naliczono i wypłacono na rachunek bankowy niezwłocznie po otrzymaniu informacji, iż decyzja stała się ostateczna i podlega wykonaniu.
Skarżący podał, że Zastępca Dyrektora [...] KGP podkreślił, że w dniu 6 marca 2019 r. do [...] Komendy Głównej Policji wpłynęła decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r.. w której Komendant Główny Policji przyznał nagrodę roczną za rok 2018 i na tej podstawie "przystąpiono do czynności materialno-technicznej naliczenia przedmiotowej nagrody". Wskazano jednak, iż świadczenie pieniężne, wypłacone na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji nie jest uposażeniem w znaczeniu ustawy o Policji. Zgodnie zaś z przepisem art. 110 ust. 1 przedmiotowej ustawy, policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje. Skoro podstawa do naliczenia nagrody rocznej wynosi 0,00, to wartość nagrody rocznej również wynosi 0.00 zł. Skarżący podał, że w ocenie Zastępcy Dyrektora [...] KGP żądanie dotyczące wypłaty nagrody rocznej za rok 2018 nie jest możliwe do spełnienia.
Skarżący podniósł, że wymienione pismo informacyjne nie zawiesza postępowania, nie rozstrzyga co do istoty ani w inny sposób nie kończy sprawy wypłaty należnej nagrody rocznej za rok 2018. Skarżący wskazał nadto, że zawarta w tym piśmie argumentacją o braku możliwości wykonania decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Komendanta Głównego Policji w sprawie przyznania nagrody rocznej za rok 2018 jest całkowicie błędna. Skarżący przedstawił argumentację na poparcie swojego stanowiska. Podniósł, że doszło do sytuacji, w której Komendant Główny Policji ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną przyznał prawo do nagrody rocznej za rok 2018, a Zastępca Dyrektora [...] Komendy Głównej Policji, odmówił wykonania tej decyzji, powołując się na ten sam przepis art. 110 ust. 1 ustawy o Policji.
Skarżący wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2020 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z ponagleniem w sprawie niezwłocznego załatwienia sprawy wypłaty nagrody rocznej za 2018 r. Podał, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpowiedzi na ponaglenie. Podniósł też, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości stanowisko, że o ile np.: wypłata odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za czas wolny od służby, potrąconej części uposażenia, czy równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie jest czynnością materialno-techniczną, to zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania takich czynności materialno-technicznych winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem są to negatywne rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni bowiem zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (tak np.: NSA (w:) uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983 r. Nr 1, poz. 14).
Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że kwestia odsetek nie może stanowić przedmiotu sprawy administracyjnej (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94). Pełnomocnik wskazał, że w dniu [...] lutego 2019 r. decyzją nr [...] Komendant Główny Policji ustalił skarżącemu prawo do nagrody rocznej w warunkach określonych w art. 110 ust. 1, 3 i 13 ustawy o Policji. W decyzji nie określono wysokości w jakiej nagroda miałaby przysługiwać skarżącemu. Decyzja nr [...] została przekazana do komórki finansowej Komendy Głównej Policji w celu obliczenia nagrody rocznej i jej ewentualnej wpłaty. Pełnomocnik podniósł, że kluczem do wykazania, że organ nie pozostaje w bezczynności jest prawidłowa interpretacja przepisu art. 110 ust. 1 ustawy o Policji. Warunkiem niezbędnym do otrzymania nagrody rocznej jest pobranie przez policjanta chociażby jednego uposażenia.
Zgodnie z brzmieniem art. 99 ust. ustawy o Policji prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania na stanowisko służbowe. Skarżący po przywróceniu do służby nie został mianowany na żadne stanowisko służbowe. Stąd też nie ziścił się warunek określony w art. 99 ust. 1 ustawy o Policji. W sytuacji skarżącego, któremu po przywróceniu do służby wypłacono jedynie świadczenie pieniężne określone w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. Natomiast art. 42 ust. 6 ustawy o Policji statuuje prawo do zaliczenia okresu, za który wypłacono świadczenie pieniężne do okresów, od których zależą określone w ustawie o Policji uprawnienia. Z treści tego przepisu nie wynika aby wypłata świadczenia pieniężnego z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji była równoznaczna z wypłatą uposażenia w warunkach określonych w art. 42 ust. 4 i art. 99 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis art. 42 ust. 6 ustawy o Policji należy traktować jako jeden z wyjątków uniezależniających powstanie po stronie policjanta określonych prawa bez konieczności zachowania ciągłości służby.
Dlatego też, interpretacja w/w przepisu w kontekście prawa do nagrody rocznej powinna być ścisła i ograniczać się tylko do kwestii okresu zaliczanego uwzględnianego przy ustalaniu prawa do nagrody rocznej. W ocenie organu treść art. 42 ust. 6 ustawy o Policji nie spełnia przesłanki otrzymania w roku kalendarzowym uposażenia. Podkreślono, że czym innym jest prawo do uposażenia, i źródło jego powstania, a czym innym świadczenie pieniężne za czas pozostawania poza służbą. Zrównanie znaczenia obu świadczeń doprowadziłoby do kuriozalnej tezy, że policjant, który nie podejmował służby musiałby być uznany za policjanta, któremu przysługuje prawo do uposażenia. Organ wskazał, że wydanie decyzji o ustaleniu prawa do nagrody rocznej nie jest równoznaczne z czynnością materialno-techniczną polegającą na jej obliczeniu i wypłacie. Można zatem przyjąć, że mimo ustalenia prawa do nagrody jej wysokość do wypłaty wyniesie "0" złotych.
W przypadku skarżącego nie zaszły przesłanki do pozbawienia go prawa do ustalenia praw do nagrody rocznej. Odmowa ustalenia prawa do nagrody rocznej następuje w określonych w ustawie przypadkach - art. 110 ust. 8 ustawy o Policji. Nie było zatem podstaw aby sprawy indywidualnej skarżącego nie rozpoznać merytorycznie. Inaczej należy podjeść do kwestii prawa do nagrody, a inaczej do możliwości jej wypłaty. W pierwszej kolejności ustała się, czy policjant spełnia ogólne przesłanki do przyznania tego prawa - art. 110 ust. 1 ustawy o Policji. Wypłata to odrębna kwestia.
W ocenie organu nie pozostaje on w bezczynności, bowiem pomimo ustalenia prawa do nagrody rocznej, na przeszkodzie w wypłacie stoi okoliczność, która nie pozwala organowi na wypłatę nagrody rocznej. Niepobranie uposażenia w danym roku kalendarzowym, za który prawo do nagrody rocznej powstało uniemożliwia jej naliczenie, bowiem algorytm obliczania nagrody rocznej jest ściśle powiązany z otrzymany uposażeniem i jego wysokością. Pełnomocnik wskazał, że skarżący pismem Dyrektora [...] KGP nr [...] z dnia [...] października 2020 r. został poinformowany o przeszkodach uniemożliwiających wypłatę nagrody rocznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest dopuszczalna, albowiem skarżący przed jej wniesieniem wystąpił do organu z ponagleniem. Skarga na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o wypłatę nagrody rocznej za 2018 r. podlegała uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej
- - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.
Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie.
Wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2020 r. o wypłatę nagrody rocznej za 2018 r., do której uprawnienie ustalone zostało przez Komendanta Głównego Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nie został rozpatrzony w przepisanej przepisami prawa formie, nie dokonano także wypłaty nagrody rocznej. Zarówno pismo Zastępcy Dyrektora [...] Komendy Głównej Policji z dnia [...] lipca 2020 r., jak i pismo Dyrektora [...] Komendy Głównej Policji z dnia [...] października 2020 r. nie stanowią decyzji administracyjnych o odmowie wypłaty świadczenia. W żadnym z tych pism nie powołano się na upoważnienie Komendanta Głównego Policji, nadto, wyraźnie wskazano, że żądanie wypłaty "nie statuuje sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego" i "brak jest podstaw do wydania decyzji".
W ocenie Sądu, w stanie faktycznym tej sprawy, wobec istnienia w obrocie prawnym pozytywnej dla skarżącego decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. przyznającej nagrodę roczną za rok 2018 i niedokonania wypłaty nagrody rocznej za 2018 r., rozpatrzenie wniosku strony z dnia [...] lipca 2020 r. o wypłatę nagrody rocznej za 2018 r. powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Stanowisko organu, zgodnie z którym pismo informacyjne, jest w takiej sytuacji wystarczające i załatwia sprawę, prowadzi w istocie do pozbawienia strony prawa do sądu.
Podkreślenia wymaga bowiem, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wypłatę nagrody rocznej za 2018 r., do której uprawnienie Komendant Główny Policji przyznał skarżącemu decyzją administracyjną, Sąd nie dokonuje merytorycznej oceny, czy wypłata i w jakiej wysokości powinna być dokonana. W sprawie niniejszej Sąd nie dokonuje też oceny legalności decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. ustalającej skarżącemu prawo do nagrody rocznej. Kwestie te wykraczają poza granice niniejszej sprawy.
Sprawa przyznania nagrody rocznej jest sprawą osobową (v. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. I OPS 4/13, orzeczenia.nsa.gov.pl), a kwestia wypłaty jest z nią ściśle związana. W sytuacji, gdy organ przyznał stronie uprawnienie do nagrody rocznej, ale jej nie wypłacił, zarówno w interesie organu jak i skarżącego jest załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Organ w kwalifikowanym akcie obowiązany jest wówczas dokonać ustaleń faktycznych oraz wskazać argumenty prawne, które jego zdaniem uniemożliwiają wypłatę. Strona ma wówczas zapewnioną ochronę jej interesów poprzez możliwość kwestionowania decyzji na drodze sądowej. Odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji (v. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 542/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). To, że skarżący ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy z jego wniosku o wypłatę nagrody rocznej za 2018 r. w drodze decyzji administracyjnej jest bezsporne.
W związku z tym, że organ nie dokonał w tej sprawie niezwłocznie czynności materialno-technicznej w postaci wypłaty żądanego świadczenia, nie wydał też, w przewidzianym przez k.p.a. terminie, decyzji o odmowie wypłaty nagrody rocznej za 2018 r., skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji należało uznać za zasadną.
Z tego względu Sąd zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2020 r. w terminie miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała w niniejszej sprawie charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ nie pozostawił wniosku strony bez odpowiedzi i choć nie podjął właściwego działania w ustawowym terminie, powyższe, w okolicznościach tej sprawy, nie daje podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku.