Uzasadnienie
M. S. wnioskiem z [...] września 2023 r. (data wpływu do organu 2 październik 2023 r.), powołując się na art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), wystąpił do Komendanta Rejonowego Policji [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii zanonimizowanych orzeczeń, wydanych w postępowaniach dyscyplinarnych przeprowadzonych wobec funkcjonariuszy tej Komendy wydanych w okresie od [...] stycznia 2022 r. do [...] września 2023 r. Jednocześnie wniósł o przesłanie wskazanej informacji publicznej w formie kserokopii dokumentów.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Komendant Rejonowego Policji [...] pismem z dnia [...] października 2023 r. poinformował wnioskodawcę, że pytanie zawarte w przesłanej korespondencji nie może być rozpatrywane w trybie u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust.1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną.
Pismem z [...] października 2023 r. M. S. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Rejonowego Policji [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
- 2) art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek;
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1000 zł; przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 100 zł; zasądzenia od organu kosztów postępowania w postaci "kosztu zakupów znaczków pocztowych w niniejszym postępowaniu".
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że do dnia wniesienia skargi nie została mu udostępniona wnioskowana informacja publiczna. Wskazał też, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że przebieg oraz wynik postępowania dyscyplinarnego prowadzonego względem osób wykonujących zadania publiczne, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dlatego też organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów prawa, co uzasadnia wymierzenie grzywny. Również zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest celowe, albowiem działając w trosce o dobro publiczne skarżący, na skutek rażąco nieprawidłowego postępowania organu, został zmuszony ponieść duże koszty finansowe i osobowe.
Komendant Rejonowego Policji [...] w odpowiedzi na skargę nie zajął stanowiska w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.), dalej: "P.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl natomiast art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 902), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.
Jak stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przepisy P.p.s.a nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
W ocenie Sądu skarga M. S. na bezczynność Komendanta Rejonowego Policji [...] w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Ustawa o dostępie do informacji publiczne, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
W niniejszej sprawie nie było kwestią sporną, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej – Komendant Rejonowy Policji [...] - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.
Kwestią zasadniczą, która wymagała rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy żądana przez skarżącego informacja w postaci kopii zanonimizowanych orzeczeń, wydanych w postępowaniach dyscyplinarnych przeprowadzonych wobec funkcjonariuszy Komendy Rejonowej Policji [...]wydanych w okresie od [...] stycznia 2022 r. do [...] września 2023 r., stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
Organ stanął w niniejszej sprawie na stanowisku, że orzeczenia dyscyplinarne wydane w stosunku funkcjonariuszy Policji nie stanowią informacji publicznej i tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
W ocenie Sądu powyższe stanowisko organu należy ocenić jako błędne.
Zawarte we wniosku skarżącego żądanie udostępnienia zanonimizowanych kopii orzeczeń dyscyplinarnych wydanych w postępowaniach dyscyplinarnych przeprowadzonych wobec funkcjonariuszy Komendy Rejonowej Policji [...] wydanych w okresie od [...] stycznia 2022 r. do [...] września 2023 r., niewątpliwie mieści się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p., ponieważ dotyczy spraw publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) i danych publicznych zawartych w treści dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p.). Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 100/20 (publ. CBOSA), orzeczenia dyscyplinarne, w konkretnie określonych sprawach, są dokumentami stanowiącymi informację publiczną, albowiem stanowią o rozstrzygnięciu przez organ państwowy konkretnej sprawy funkcjonariusza państwowego; wyrażają więc stanowisko tego organu (komisji) w sprawie dyscyplinarnej.
Orzeczenia wydawane w postępowaniu dyscyplinarnym, uregulowanym w Rozdziale 10 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 145, są również dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. wydawane są bowiem przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 7 Kodeksu karnego, w ramach ich kompetencji, opatrzone ich podpisem i składane do akt sprawy dyscyplinarnej. Orzeczenia dyscyplinarne mają ten sam walor informacji publicznej, co orzeczenia ostateczne innych organów, jak np. orzeczenia organów administracji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy u.d.i.p.), czy wyroki sądów (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzeci u.d.i.p.). Treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego, Trybunału Stanu oraz treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć została przykładowo wymieniona w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jako informacja publiczna.
Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie zawiera jednak katalogu zamkniętego, o czym świadczy jego treść: "Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: (...) danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: (...)". Skoro ustawodawca za informację publiczną uznał z jednej strony - orzeczenia sądowe, a z drugiej strony - akty administracyjne i inne rozstrzygnięcia, to brak jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia do wyłączenia z zakresu informacji publicznej orzeczeń dyscyplinarnych, wydawanych przez przełożonych dyscyplinarnych funkcjonariuszy Policji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że orzeczenia organów dyscyplinarnych, względem osób wykonujących zadania publiczne, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (wyroki NSA z 24 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1112/15; z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1449/16; z 26 maja 2017, sygn. akt I OSK 2534/16; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 100/20 z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1076/21, wyrok WSA w Poznaniu z 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 171/22 publ. CBOSA), które tutejszy Sąd w pełni podziela.
Podsumowując Sąd stwierdza, że wnioskowana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wobec dokonania błędnej kwalifikacji żądanej informacji i zaniechania rozpoznania wniosku skarżącego z [...]września 2023 r. na podstawie u.d.i.p., Komendant Rejonowy Policji [...] dopuścił się bezczynności, która nie ustała do daty wyrokowania. W związku z tym Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] września 2023 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Organ zobowiązany będzie załatwić wniosek skarżącego zgodnie z u.d.i.p., udzielając żądanych informacji albo ich odmawiając w formie decyzji administracyjnej.
Stwierdzając bezczynność organu Sąd ocenił, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a P.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z dnia 5 sierpnia 2021r. sygn. akt Il OSK 151/21, z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt I FSK 644/21, z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2439/20; publ. CBOSA). Takie okoliczności nie zaistniały jednak w niniejszej sprawie.
Bezczynność organu nie wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych, lecz była skutkiem błędnej wykładni przepisów u.d.i.p. Błędna interpretacja przepisów prawa nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną.
Z powyższych względów Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie od organu sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania ww. instytucji.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku. Należy przy tym zaznaczyć, że skarżącemu zostało przyznane w niniejszej sprawie prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowienia adwokata, nie udokumentował on natomiast poniesienia wydatków związanych z zakupem znaczków pocztowych, a nawet nie określił jakiej konkretnie kwoty domaga się z tego tytułu, dlatego też Sąd nie uwzględnił wniosku o zwrot kosztów postępowania w tym zakresie.