Uzasadnienie
Pismem z dnia 2 czerwca 2015 r. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...], podnosząc, że organ "unika wszczęcia działań zmierzających do respektowania przez Radę Gminy [...] zapisów własnego Statutu". Wskazał, że Wojewoda [...] w odpowiedzi na zgłoszone przez niego naruszenia prawa, pismem z dnia [...] maja 2015 r. poinformował, iż podejmowane przez Radę Gminy uchwały bez wymaganej przez Statut Rady opinii radcy prawnego lub adwokata, nie stanowi naruszenia prawa, mogącego skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał. Jednocześnie wniósł o wszczęcie przez Sąd postępowania, stwierdzającego, czy stanowisko organu w kwestii podejmowania przez Radę Gminy [...] bez wymaganej opinii prawnej jest zgodne z prawem i zasadami współżycia społecznego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że kwestionowana skarga na bezczynność nie należy do żadnej z zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Ponadto organ dodał, że w odpowiedzi na pismo A. K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o stwierdzenie zgodności z prawem działań Rady Gminy [...], polegających na przyjmowaniu przez Radę uchwał bez wymaganej Statutem opinii radcy prawnego lub adwokata, wyjaśnił, że podejmowane przez Radę Gminy [...] po dniu [...] stycznia 2015 r. uchwały były przedmiotem nadzoru i nie znaleziono podstaw do stwierdzenia ich nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej ppsa), sąd administracyjny odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do jego właściwości.
Sprawy należące do właściwości sądu administracyjnego reguluje art. 3 tejże ustawy.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 – 4a cytowanej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne; 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4/ inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a/ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.
Nadto, wolą ustawodawcy, wyrażoną w pkt 8 tego przepisu, sąd administracyjny jest właściwy w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w wyżej wymienionych, ściśle określonych przypadkach. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ppsa).
Oznacza to, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy wniesiona skarga dotyczy jednego z przedmiotów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, a tym samym, czy sprawa należy do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a skarga jest dopuszczalna.
Oceniając skargę pod tym kątem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niedopuszczalna.
A. K. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie de facto wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.
Przedmiot niniejszej skargi nie mieści się w przedstawionym powyżej katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, jak również brak jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji sądową kontrolę.
Należy zaznaczyć, że rozstrzygnięcie nadzorcze organu, zgodnie z art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), jest szczególnym aktem nadzoru podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach określonych w tym przepisie. W świetle przepisów powyższej ustawy, jedynie Wojewoda (Prezes Rady Ministrów, regionalna izba obrachunkowa – art. 86), jako organ nadzoru, może podjąć decyzję o wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego, które następnie podlegać będzie kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ppsa.
Wobec powyższego przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być jedynie akt nadzoru nad działalnością organu jednostki samorządu terytorialnego, a nie zaniechanie przez organ podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Sąd nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności w postępowaniu, które organ może prowadzić wyłącznie w urzędu i które nie jest wymienione w art. 3 § 2 pkt 1- 4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak reakcji organu nadzoru na pisma zawierające żądanie podjęcia działań w trybie nadzoru nie jest bezczynnością organu uzasadniającą dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1994 r., sygn. akt SA/Łd 703/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 73; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 1991 r., sygn. akt SA/Ka 491/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 68, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 czerwca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 62/12 publ. w CBOiS).
Należy mieć też na uwadze, iż decyzja, czy wszcząć postępowanie nadzorcze w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, czy też nie, należy tylko i wyłącznie do wojewody (innego właściwego organu nadzoru), a postępowanie w tego rodzaju sprawach może być prowadzone tylko z urzędu, nigdy na wniosek.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że bezczynność Wojewody [...], polegająca na niewydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego, dotyczącego uchwał Rady Gminy [...] przyjętych po dniu [...] stycznia 2015 r., nie mieści się w zakresie spraw podlegających rozpoznaniu przez sądy administracyjne i dlatego skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu.
Na marginesie trzeba wskazać, że pismo organu nadzoru informujące o braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym i również nie podlega ocenie przez sądy administracyjne.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4a i 8 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.