Uzasadnienie
Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez T.K. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pismem z dnia 23 lutego 2010 r., w którym skarżący wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. oraz D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie użytkowania nieruchomości zabudowanej przy ul. G. [...] w W. oraz w sprawie stanu technicznego kanalizacji deszczowej. Powyższe skargi po przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością miejscową do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zostały zarejestrowane odpowiednio pod sygnaturami akt: II SAB/Wr 39/10 i II SAB/Wr 40/10.
Bezczynność D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dotycząca użytkowania nieruchomości zabudowanej przy ul. G. [...] w W., skarżący upatrywał w braku podjęcia stosownych decyzji dotyczących użytkowania opisanej nieruchomości jako nie spełniającej wymogów prawa budowlanego i lokatorskiego. Składający skargę zażądał zobowiązania do wydania orzeczenia o przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez Inspektora Nadzoru Budowlanego spoza Dolnego Śląska i wydania dwóch konkretnych decyzji, jednej o zakazie użytkowania przedmiotowego budynki na cele mieszkalne, to jest przynajmniej dwóch mieszkań usytuowanych na II piętrze.
Nadto do czasu wysiedlenia i wyznaczenia mieszkań zastępczych zobowiązania Gminy W. do zabezpieczenia stropu między I i II piętrem jako właściciela wyżej wymienionych mieszkań poprzez wykonanie na stropach w tych mieszkaniach odpowiednich wzmocnień z konstrukcji stalowych, drewna oraz materiałów drewnopochodnych i ceramicznych zgodnie z przepisami prawą normami technicznymi i logiki ekonomiczno technicznej w tym zakresie. Ponadto składający skargę zażądał zobowiązania Gminy W. oraz Starostę W. i D. Urząd Marszałkowski o przeprowadzenie doraźnych robót naprawczych (udrożnienia kolektorów burzowych, ulicznych i drogowych) instalacji burzowej na całych odcinkach ul. M., A., A. i N. oraz rozpoczęcia robót izolacji 20 najbardziej zagrożonych i zalewanych budynków na dzielnicy S.. Na uzasadnienie zawartego w skardze żądania skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę D. Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że zarzut bezczynności nie znajduje uzasadnienia w aktualnym stanie faktycznym spraw, gdyż pismem z dnia 22.01.2010 r. o znaku N [...] udzielił odpowiedzi na skargi T.K. z dnia 17 grudnia 2009 r. oraz z dnia 23 grudnia 2009 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. G. [...] w W.. Organ uznał w/w skargi za bezzasadne, gdyż w chwili ich rozpoznawania organ nadzoru budowlanego w W. podejmował prawnie skuteczne czynności zmierzające do załatwienia spraw, podniesionych przez skarżącego. W toku postępowań administracyjnych dotyczących stanu technicznego przedmiotowej nieruchomości, prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego w powiecie w., organ powiatowy zajął stanowisko w drodze decyzji administracyjnych nr [...], [...] oraz [...].
Decyzją nr [...] z dnia 10 lutego 2010 r. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. G. [...] w W. dokonanie określonych robót w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego budynku w terminie do 30 września 2010 r., a w zakresie podstemplowania stropu między I a II piętrem organ I instancji nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli T.K. oraz K. K.. Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia 28 czerwca 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie terminu wykonania robót w niej nakazanych i wyznaczył nowy termin do dnia 31 grudnia 2010 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Organ wojewódzki zajął zatem stanowisko w przedmiotowej sprawie w trybie odwoławczym w drodze decyzji administracyjnej, więc zarzut jego bezczynności w tym przedmiocie należy uznać za bezpodstawny.
Przedłużenie terminu rozpoznania odwołania T. i K. K. wynikło natomiast z konieczności uzupełnienia brakującego pełnomocnictwa jednej ze stron. Decyzją nr [...] z dnia 4 marca 2010 r. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. G. [...] w W. wykonanie naprawy instalacji kanalizacji deszczowej w przedmiotowym budynku w terminie do 30 kwietnia 2010 r. W wyniku wniesienia od powyższej decyzji odwołania przez T.K. oraz Gminę W., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 23 kwietnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i wyznaczył nowy termin do dnia 30 czerwca 2010 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 520/2010 została zaskarżona przez T. i K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Z kolei decyzją nr [...] z dnia 9 czerwca 2010 r. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego umorzył wszczęte na wniosek T.K. postępowanie w sprawie stanu technicznego wewnętrznej kanalizacji sanitarnej w budynku przy ul. G. [...] w W.. Ponadto organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego prowadzi postępowanie na wniosek T.K. w sprawie stanu technicznego kanalizacji deszczowej na niezabudowanej działce nr [...] obręb S. nr [...] przy ul. M. w W.. Postanowieniem nr [...] z dnia 16 czerwca 2010 r. organ powiatowy nałożył na właściciela działki - Gminę W. obowiązek dostarczenia oceny technicznej przedmiotowej budowli do dnia 30 września 2010 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z przedstawionych akt wynika, że skarżący nie twierdzi, że organ nadzoru budowlanego nie wydał żadnego aktu administracyjnego lecz w jego ocenie, bezczynność organu polega na braku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, które byłoby satysfakcjonujące dla skarżącego. Tak sformułowane żądanie w przypadku skarżenia bezczynności organów administracji publicznej nie może zostać uwzględnione. Nie jest bowiem możliwe - w ramach oceny, czy organ pozostaje, czy też nie pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności, dokonanie merytorycznej kontroli wydanych decyzji administracyjnych, na które przysługuje odwołanie, zaś rozstrzygnięcie organu odwoławczego może podlegać kontroli sądu administracyjnego.
Zauważyć zatem należy, że zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako,,p.p.s.a.") zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej w przypadku spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej powoływanej jako,,k.p.a.") lub akcie szczególnym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności.
Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego.
Artykuł 35 k.p.a. stanowi:
§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.
§ 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
§ 4. Organy wyższego stopnia mogą określać rodzaje spraw, które załatwiane są w terminach krótszych niż określone w § 3. § 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Cytowana regulacja zawiera w art. 35 § 1 k.p.a. ogólną dyrektywę, w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części tj. w § 2 i § 3 wprowadzono zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w pierwszej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku temu przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 k.p.a. W doktrynie podnosi się trafnie, że sformułowanie zawarte w art. 35 § 1 k.p.a. oznacza, że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia (komentarze do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. oraz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II). Takie podejście odpowiada też wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania. Podkreślenia wymaga, że w przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Podsumowując, w przypadku spraw załatwianych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym stan zaskarżalnej bezczynności organu powstaje po bezskutecznym upływie terminu wynikającego z art. 35 k.p.a. lub ustalonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Wniesienie skargi na,,milczenie władzy" jest uzasadnione w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie wymóg ten nie został spełniony.
Dla oceny braku zasadności rozpatrywanej skargi decydujące znaczenie miało ustalenie, że D. Inspektor Nadzoru Budowlanego w przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego terminach zajmował w sprawie stanowisko w postępowaniu skargowym, a także badał wydane przez organ powiatowy decyzje w trybie odwoławczym, zajmując stanowisko w formie prawem przewidzianych aktów administracyjnych. W szczególności D. Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołania skarżącego wydał decyzje z dnia 28 czerwca 2010 r. nr [...] oraz z dnia 23 kwietnia 2010 r. nr [...].
Konstatując wskazać należy, że sprawa dotycząca stanu technicznego nieruchomości zabudowanej przy ul. G. [...] w W. została w sposób formalny zakończona w administracyjnym toku instancji. Nie sposób zatem zgodzić się z przedstawioną w skardze argumentacją. Nie jest możliwe - w ramach oceny, czy organ pozostaje, czy też nie pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności, dokonanie merytorycznej kontroli wydanych decyzji administracyjnych, na które przysługuje odwołanie a następnie skarga do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność organ administracji publicznej wydał decyzję, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi, wobec tego, że D. Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pozostaje w bezczynności. Orzeczenie w pkt II sentencji wydano na zasadzie art. 250 powołanej ustawy procesowej.