Uzasadnienie
Pismem z [...] listopada 2020 r. K.G., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosek o wymierzenie Okręgowej Radzie Adwokackiej grzywny w wysokości 5000 zł za nieprzekazanie do sądu jego skargi na bezczynność Rady w zakresie braku wykonania wyroku w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz orzeczenie, że bezczynność organu w przekazaniu tej skargi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów, w tym opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wniosku wskazał, że skarga została wysłana pocztą do organu i odebrana przez adresata w dniu 24 sierpnia 2020 r. Organ zaś przesłał skargę do Sądu w dniu 17 września 2020 r., a zatem z uchybieniem 15-dniowego terminu, określonego w art. 21 ust. 1 u.d.i.p.
Wnioskodawca podkreślił, że wcześniej już dwukrotnie ORA prawomocnie była karana przez WSA w Gorzowie Wlkp. w związku z bezczynnością. W sprawach tych Sąd nałożył na organ niskie grzywny, które nie zapewniły przestrzegania prawa przez organ. Dlatego koniecznym jest nałożenie na organ kary we wnioskowanej wysokości oraz stwierdzenie, że brak wykonania wyroku miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Łagodne środki prawne okazały się nieskuteczne.
W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o jego oddalenie.
W uzasadnieniu ORA przyznała, że uchybiła 15-dniowemu terminowi przy przekazaniu skargi, jednakże zwłoka nie była zawiniona, a uchybienie terminowi nie było rażące. Wyjaśniła, że przekazanie skargi dopiero we wrześniu 2020 r. wynikało z utrudnień spowodowanych wprowadzeniem w kraju stanu epidemii. W tym czasie ORA praktycznie nie funkcjonowała, a jej członkowie do sierpnia 2020 r. pracowali wyłącznie zdalnie. Nie pracowało również Biuro Rady, której pracownicy zostali oddelegowani do domów. Jednocześnie w tym czasie Rada swoją pracę koncentrowała praktycznie wyłącznie na rozwiązywaniu problemów związanych z organizacją Zgromadzenia Izby Adwokackiej, mającego na celu wyłonienie nowych władz, co okazało się niemożliwe z uwagi na wprowadzone ograniczenia zgromadzeń.
Niezależnie od powyższego organ wskazał, iż żądanie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem przepisów prawa jest bezprzedmiotowe. Nie doszło tu bowiem do bezczynności organu, lecz co najwyżej do opóźnienia, które było spowodowana opisanymi już utrudnieniami i ograniczeniami w funkcjonowaniu ORA. Przekazanie skargi nastąpiło zaledwie 8 dni po upływie terminu. W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że bezczynność organu nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów prawa.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku wykonania przez organ zobowiązania Sądu określonego w wyroku z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 192/19 – ORA wskazała, że uczyniła zadość temu zobowiązaniu i udzieliła skarżącemu stosownej informacji. Wykonanie tego wyroku nie nastąpiło z przekroczeniem terminu wyznaczonego jego treścią. Sąd zobowiązał organ do udostępnienia skarżącemu brakującej informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania z WSA akt sprawy i prawomocnego wyroku. Do chwili obecnej do Rady wpłynął jedynie nieprawomocny wyrok, natomiast nie dotarły z Sądu ani akta sprawy, ani wyrok ze stwierdzeniem prawomocności. W związku z tym nie sposób przyjąć, aby termin wyznaczony przez Sąd rozpoczął swój bieg. Tym samym termin ten nie mógłby zostać przekroczony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.).
Co do zasady organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi.
Sąd podziela pogląd, że wskazany w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. piętnastodniowy termin obowiązuje również w przypadku skargi na niewykonanie wyroku, którego przedmiotem jest bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarga ta stanowi bowiem środek procesowy służący zwalczaniu bezczynności organu, który pomimo wyroku Sądu, uchyla się od wykonania ciążącego na nim obowiązku. Jeżeli więc, tak jak w rozpatrywanej sprawie, obowiązek organu sprowadza się do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, kontrola działania organu odbywać powinna się w trybie przyspieszonym – z uwzględnieniem terminów, o których mowa w art. 21 u.d.i.p. (por. postanowienia NSA: z dnia 18 kwietnia 2013 r., I OZ 151/13, z dnia 15 czerwca 2016 r., I OZ 565/16).
Jednocześnie podkreślić trzeba, że fakt przekazania przez organ skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, w żadnym wypadku nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym, toteż postępowanie nie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09). Nie zmienia on bowiem zaistniałego uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 21 pkt 1 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się przez organ do obowiązku przekazania w terminie skargi, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny.
Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny. Kara finansowa służy zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Rolą grzywny jest jednocześnie ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Funkcja represyjna służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, z tego względu, że działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od wykonania przez organ obowiązków, o których mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszeniom prawa polegającym na przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z 11 maja 2012 r., I OZ 328/12, CBOSA).
Wzgląd na te funkcje grzywny przewidzianej w art. 55 § 1 p.p.s.a. sprawia, że użyte w tym przepisie sfomułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", nie da się rozumieć w ten sposób, że sąd w ramach uznania może odstąpić od wymierzenia grzywny w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie w sprawie terminu do przekazania skargi. Samo niewywiązanie się z obowiązku przekazania skargi do sądu w terminie wynikającym z ustawy prowadzi do wymierzenia grzywny, bowiem wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest niewypełnienie obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a, czy jak w niniejszej sprawie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Wymierzenie grzywny organowi następuje zatem w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z przepisów ustawy nastąpiło przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną rozważanej grzywny, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie (por. uchwałę NSA 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, CBOSA).
W kontrolowanej sprawie skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotarła do organu w dniu 24 sierpnia 2020 r., a do Sądu została przesłana w dniu 16 września 2020 r., to jest 8 dni po upływie ustawowego terminu do przekazania skargi. Jest to niesporne i zostało potwierdzone przez ORA w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny.
Przyczyny, na które powołuje się ORA w odpowiedzi na wniosek, usprawiedliwiające jej zdaniem przekroczenie terminu przekazania skargi do sądu są nieistotne dla samego wymierzenia sankcji, bo nie są spowodowane zdarzeniami nadzwyczajnymi, które uniemożliwiłyby funkcjonowanie organu i to organu z założenia dysponującego kwalifikowaną wiedzą prawniczą. W odpowiedzi na wniosek ORA tłumaczyła bowiem, że uchybienie terminowi i przekazanie skargi dopiero we wrześniu 2020 r. wynikało z utrudnień spowodowanych wprowadzeniem w kraju stanu epidemii. W tym czasie ORA praktycznie nie funkcjonowała, jej członkowie do sierpnia 2020 r. pracowali wyłącznie zdalnie, a pracownicy Biura Rady byli oddelegowani do domów. Mając to na uwadze trzeba wskazać, że skargę, która wpłynęła do organu 24 sierpnia 2020 r. (co oznacza, że w tej dacie Biuro Rady funkcjonowało), organ obowiązany był przekazać do Sądu do dnia 8 września 2020 r., a więc w czasie, gdy ORA już funkcjonowała.
Natomiast okoliczności te, zwłaszcza związane z niewielkim przekroczeniem terminu, mają istotny wpływ na wysokość wymierzanej grzywny. Ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało bowiem miarkowaniu sądu, a jedynie jej górną granicę określono w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie określając wysokość grzywny należało uwzględnić rozmiar przekroczenia terminu, jakiego dopuścił się organ (8 dni), jak również okoliczność, iż stan opóźnienia w realizacji obowiązku przekazania skargi został usunięty jeszcze przed złożeniem wniosku o wymierzenie grzywny, a skarga została przez sąd już rozpoznana. Sąd miał również na uwadze, iż jest to kolejny przypadek nieprzekazania skargi w terminie
W ocenie sądu grzywna w kwocie 500 zł, choćby ze względu na specyfikę i pozycję organu, na który sankcja została nałożona, jest adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku przekazania skargi i jednocześnie spełnia wszystkie cele represyjno-prewencyjne, dla których została ustanowiona. Sąd uznał, iż żądanie wymierzenie grzywny w wysokości 5000 zł jest oderwane od realiów niniejszej sprawy. Z tychże względów, na podstawie art. 55 § 1 w zw. art. 154 § 6 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I postanowienia.
Odnosząc się do zawartego we wniosku żądania stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wskazać należy, że ustawowa konstrukcja orzeczenia w przedmiocie grzywny za nieprzekazanie skargi do sądu nie zawiera możliwości dokonania takiej kwalifikacji, jaką przewiduje art. 149 § 1a p.p.s.a. Natomiast, zgodnie z art. 55 § 3 p.p.s.a., o rażących przypadkach naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 55 § 2 lub w art. 54 § 2 p.p.s.a., skład orzekający lub prezes sądu zawiadamia organy właściwe do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków. Jednak rozpatrywana sprawa, w ocenie sądu, nie jest z pewnością takim przypadkiem.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II postanowienia, stosownie do art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, wpis sądowy od wniosku w wysokości 100 zł, oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.