Uzasadnienie
Pismem z [...] października 2022 r. D.W. złożył do tutejszego Sądu wniosek o wymierzenie Prezesowi Sądu Rejonowego grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., za niewypełnienie obowiązku ustawowego, wynikającego z przepisów art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako "u.d.i.p."), czyli za nieprzekazanie sądowi skargi oraz odpowiedzi na skargę w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
W odpowiedzi na wniosek Prezes Sądu Rejonowego wniósł o jego oddalenie. Wskazał, że rzeczywiście skarga dotycząca załatwienia wniosku D.W. o dostęp do informacji publicznej została przekazana do sądu administracyjnego w 30 dniu od jej wpływu, a nie w ciągu 15 dni, co wynikało z błędnego zastosowania przez organ do obliczenia terminu przepisu ogólnego – art. 54 § 2 p.p.s.a., zamiast przepisu art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Przekroczenie to, zdaniem organu, nie miało wpływu na sytuację i prawa skarżącego.
Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2023 r.sygn. akt II SO/Go 19/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił powyższy wniosek. W motywach uzasadnienia postanowienia Sąd wskazał, że miał na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności niewielkie przekroczenie terminu, a także to, że skarga została przekazana przez organ niezależnie od wniosku tyle, że w ogólnym terminie oraz przede wszystkim to, że przekroczenie terminu nie miało żadnego negatywnego wpływu na prawa strony. Sąd uznał, iż mimo stwierdzonego uchybienia przez organ obowiązkowi przekazania skargi w terminie określonym w art. 21 pkt 1 u.d.i.p., wymierzenie grzywny organowi byłoby nieuzasadnione z punktu widzenia wszystkich funkcji jakie pełni tenże środek (funkcja dyscyplinująca i represyjna). Podkreślił, że wymierzenie grzywny ma charakter uznaniowy, czas jaki upłynął od upływu ustawowego terminu do przekazania środka odwoławczego do jego faktycznego przekazania nie był znaczący.Zdaniem Sądu grzywna nie pełniłaby już funkcji dyscyplinującej, z uwagi na to, że skarga została przesłana zanim wnioskowi został nadany bieg po uzupełnieniu jego braków przez wnioskodawcę.
Nieprzekazanie skargi w ustawowym terminie nie było również celowym działaniem organu podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, lecz błędnej oceny przedmiotu skargi i uznania, iż zastosowanie będzie miał termin ogólny wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a.
Na powyższe postanowienie D.W. wniósł zażalenie podnosząc, że okoliczności sprawy w żaden sposób nie usprawiedliwiają niezachowania przez organ terminu określonego w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Wymierzenie grzywny ma na celu nie tylko dyscyplinowanie organu, lecz również ma stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni funkcję prewencyjną.
W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie.
Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OZ 191/23 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie, uznając, że zażalenie jest zasadne.W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jak trafnie przyjął to sąd pierwszej instancji, w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1230/13; z 20 września 2018 r., sygn. akt I OZ 850/18; z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OZ 1002/20). Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2008 r., sygn. akt I OZ 850/08).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo że orzeczenie ww. grzywny jest fakultatywne i dopuszczalne jest w okolicznościach konkretnej sprawy odstąpienie od orzeczenia grzywny nawet w razie zaistnienia przesłanek do jej wymierzenia, to takie przypadki w praktyce należą do rzadkości i musi je cechować pewnego rodzaju wyjątkowość (np. minimalne przekroczenie terminu; podmiot zobowiązany do przekazania skargi jest jedynie organem w znaczeniu funkcjonalnym, od którego nie można wymagać szczegółowej znajomości prawa; wnioskodawca nadużywa prawa). Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z wnoszącym zażalenie, że okoliczności sprawy nie usprawiedliwiają niezachowania przez organ terminu określonego w art. 21 pkt 1 u.d.i.p., a co za tym idzie, oddalenie przedmiotowego wniosku jest nieuzasadnione. W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska sądu pierwszej instancji, że wymierzenie grzywny organowi w niniejszej sprawie byłoby nieuzasadnione z punktu widzenia wszystkich funkcji jakie pełni tenże środek.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że podmiotem zobowiązanym do przekazania skargi w sprawie był Prezes Sądu Rejonowego, a więc organ państwowy, który kieruje sądem i reprezentuje sąd na zewnątrz, który zna prawo lub powinien je znać w takim stopniu, aby mieć świadomość obowiązywania art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Błąd organu polegający na niezastosowaniu się do ww. przepisu nie może całkowicie usprawiedliwiać Prezesa Sądu Rejonowego zwłaszcza w sytuacji, w której skarżący złożył wniosek o wymierzenie organowi grzywny, powołując się na naruszenie przepisów prawa przez ten organ, które to naruszenie okazało się prawdziwe oraz wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji – istotne. Oddalenie wniosku w tej sytuacji, może godzić w elementarne poczucie sprawiedliwości, tym bardziej, że przecież w celu przymuszenia organu do przekazania skargi do sądu wnioskodawca uiścił opłatę od wniosku, zaś oddalając wniosek, sąd pierwszej instancji de facto postawił wnioskodawcę w roli strony przegrywającej sprawę sądową, której nie należy się chociażby zwrot kosztów.
Ten ostatni aspekt jest o tyle istotny, że jak sąd pierwszej instancji sam wskazał – "można przypuszczać, że wniesienie wniosku spełni swoją funkcję tak samo jak grzywna i kolejny taki przypadek już się nie powtórzy". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można prewencyjnie "edukować" organu obowiązujących go przepisów regulujących termin na wykonanie przez ten organ spoczywającego na nim obowiązku na koszt wnioskodawcy – podmiotu skarżącego, którego to skarga została przekazana do sądu z opóźnieniem, stanowiącym istotne naruszenie przepisów ustawy.W ocenieNaczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy, sąd pierwszej instancji nie rozważył dostatecznie funkcji prewencyjnej wymierzenia organowi grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotem rozważań sądu pierwszej instancji nie powinno być to czy organ zasłużył na grzywnę, ale jaki winien być jej wymiar właśnie w kontekście funkcji prewencyjnej tego środka.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Wniosek jest w pełni zasadny.
Zgodnie z art. 54 § 1p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 54 § 2p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przy czym należy zwrócić uwagę na szczególną regulację wynikającą z art. 21 pkt 1u.d.i.p., który przewiduje, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę w sprawie udostępnienia informacji publicznej następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.W razie niezastosowania się do obowiązku przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę sąd - w oparciu o art. 55 § 1p.p.s.a. - może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6p.p.s.a. (czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów), a postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.
Przechodząc do oceny żądania określonego w rozpoznawanym wniosku wskazać trzeba, że instytucja wymierzenia grzywny określona w art. 55 § 1p.p.s.a. umożliwia dyscyplinowanie organów administracji publicznej, które nie wykonują obowiązków nałożonych na nie na mocy art. 54 § 2p.p.s.a. Grzywnie tej nadano mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter (por. postanowienie NSA z 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06), czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Omawiana sankcja finansowa służy przede wszystkim zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości, stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2p.p.s.a. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu.
Trzeba też zauważyć, że wymierzenie grzywny może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13).
Wymierzając organowi grzywnę sąd bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy - może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów, a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2p.p.s.a. (postanowienie NSA z 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13, a także postanowienie WSA w Łodzi z 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SO/Łd 17/17).
Reasumując powyższe rozważania Sąd zauważa, że wymierzenie grzywny uzależnione jest wyłącznie od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie powyższe przesłanki o charakterze formalnym zostały spełnione, wobec czego wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie jego skargi na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej okazał się zasadny.
Nadto należy nadmienić, że z uwagi na fakt, iż w przedmiotowej sprawie orzekał również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zażalenie skarżącego na postanowienie Wojewódzkiego SąduAdministracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 stycznia 2023 r., Sąd, ponownie rozpoznając wniosek skarżącego, zgodnie z art. 197 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a związany jest wykładnią zawartą wuzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2023 r.
Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że złożona przez D.W. skarga w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej została przekazana do rozpoznania wraz z aktami administracyjnymi z przekroczeniem terminu 15 dniowego określonego w art. 21 pkt 1 tejże ustawy, który to przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do 54 § 2 p.p.s.a. Opóźnienie to wyniosło 15 dni i wynikało, jak wynika z pisma organu, z błędnego lecz nieświadomego zastosowania innej normy prawnej. Opóźnienie to nie było zdaniem Sądu znaczące,nie miało większego wpływu na termin merytorycznego rozpatrzenia samej skargi.
Należy jednak zaznaczyć, że podmiotem zobowiązanym do przekazania skargi był organ państwowy, który kieruje sądem, reprezentuje sąd na zewnątrz, który winien stosować obowiązujące przepisy z największą starannością. Nie stanowi usprawiedliwienia dla organu fakt, że przekazując skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kierował się dyspozycją art. 54 § 2 p.p.s.a. a nie art. 21 u.d.i.p. Taki błąd, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, chociaż niezamierzony nie może całkowicie usprawiedliwiać Prezesa Sądu Rejonowego i uzasadniać odstąpienie od wymierzenia grzywny.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wniosek D.W. o wymierzenie organowi grzywny jest zasadny.
Zgodnie z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak wynika z Komunikatu Prezesa GUS z dnia 9 lutego 2023 r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski (M. P. z 2023 r. poz. 171), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2022 r. wyniosło 6346,15 zł. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie przewidział dolnej granicy grzywny oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania, pozostawiając decyzję w tej materii sądowi.
Wymierzając grzywnę w wysokości 100 zł Sąd wziął pod uwagę, opóźnienie w przekazaniu skargi przez organ, jego wpływ na termin samego rozstrzygnięcia merytorycznego skargi jak i przyczyny przekazania skargi z opóźnieniem, które to okoliczności w niniejszym uzasadnieniu zostały już opisane. Grzywna za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę - o czym była już mowa wyżej - ma charakter mieszany (prewencyjno - dyscyplinująco - restrykcyjny), co oznacza, że jej celem jest zarówno ukaranie organu za brak jego aktywności w realizacji spoczywających na nim obowiązków ustawowych jak i zmobilizowanie go do ich wykonania w sytuacji, gdy tego jeszcze nie uczynił (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OZ 759/14). W ocenie Sądu wymierzona w niniejszej sprawie grzywna w podanej wysokości wskazane cele w całości spełni.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz wnioskodawcy zwrot poniesionych kosztów postepowania sądowego tj. uiszczony przez wnioskodawcę wpis od wniosku o ukaranie grzywną w wysokości 100 zł oraz wpis od wpis od zażalenia również w wysokości 100 zł – łącznie 200 zł.