Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2020 r. skarżący E. L. i P. L. zwrócili się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta Nowy Targ za nieprzekazanie skargi z dnia 24 czerwca 2020 r. na bezczynność Burmistrza Miasta Nowy Targ w przedmiocie niezałatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 lutego 2020 r. Skarżący wnieśli nadto o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu wniosku skarżący podali, że w dniu 24 czerwca 2020 r. została nadana skarga na bezczynność Burmistrza Miasta Nowego Targu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżących o udzielenie informacji publicznej z dnia 17 lutego 2020 r., doręczonego dnia 2 marca 2020 r. w przedmiocie: "1. Wydania kopii protokołu ze spotkania Państwa E. i P. małżonków L. z Burmistrzem Miasta Nowego Targu z dnia 29 listopada 2019 r.
2. Wydania kopii nagrania audio ze spotkania Państwa E. i P. małżonków L. z Burmistrzem Miasta Nowego Targu z dnia 29 listopada 2019 r." Organ otrzymał skargę w dniu 26 czerwca 2020 r. W dniu 29 grudnia 2020 r. ustalano w Wydziale Informacji Sądowej WSA w Krakowie, że przedmiotowa skarga do Sądu nie wpłynęła. Termin na przekazanie skargi wraz z aktami upłynął Burmistrzowi Miasta Nowego Targu w dniu 13 lipca 2020 r. (zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej). Uwzględniając okoliczności sprawy, a także przedmiot skargi i meritum postępowania, które zawisło przed Burmistrzem Miasta Nowego Targu – zdaniem skarżących – opieszałość tego organu nie znajduje żadnego uzasadnienia. W dniu 24 czerwca 2020 r. skarżący skierowali do Burmistrza Miasta Nowego Targu trzy skargi na bezczynność, a organ ten przekazał do WSA w Krakowie wyłącznie jedną (rozpoznaną w sprawie II SAB/Kr 107/20). Los dwóch pozostałych jest skarżącym nieznany. Jest to kolejna sytuacja, że skarżący muszą dopominać się o udzielenie informacji publicznej od Burmistrza Miasta Nowego Targu, następnie pisać skargę, a teraz okazuje się, że organ tych skarg w ogóle nie przekazuje. Postępowanie organu jest zdecydowanie naganne i na dzień złożenia niniejszego wniosku przekroczenie terminu do jej przekazania jest już prawie półroczne, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w wysokości grzywny, która winna być wysoka i dolegliwa dla organu. Wniosek o zasądzenie kosztów w wysokości dwukrotności stawki minimalnej skarżący uzasadnili nakładem pracy pełnomocnika i koniecznością sprawdzania działań, które winny być podejmowane przez organ z urzędu (telefony, sprawdzanie czy skarga została przekazana, kompletowanie dokumentów), aby tylko doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy.
Pismem z dnia 15 lutego 2021 r. Burmistrz Miasta Nowy Targ wniósł o oddalenie wniosku skarżących. Organ wyjaśnił, że dnia 2 marca 2020 roku zostało doręczone organowi pismo o udostępnienie: 1. kopii protokołu ze spotkania Burmistrza Miasta Nowy Targ m.in. ze skarżącymi z dnia 29 listopada 2019 roku, 2. kopii nagrania audio z tego spotkania – poprzez przesłanie tych dokumentów na adres korespondencyjny skarżących. Ponadto strona skarżąca zarzucała organowi niewywiązywanie się z ustaleń z tegoż spotkania. W dniu 26 czerwca 2020 r. do organu wpłynęła skarga skarżących reprezentowanych przez pełnomocnika na bezczynność Burmistrza Miasta Nowy Targ w przedmiocie rozpoznania wniosku i udzielenia informacji publicznej w ww. zakresie, a w dniu 8 lutego 2021 r. organ został wezwany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie o udzielenie odpowiedzi na wniosek z dnia 29 grudnia 2020 r. o ukaranie organu grzywną za nieprzekazanie skargi i akt do Sądu.
Dalej organ wskazał, że w związku z licznymi wnioskami skarżących w przedmiocie m.in. udostępnienia informacji publicznej należałoby się zastanowić, czy aby na pewno mieszczą się one w zakresie ustawowej definicji informacji publicznej. W świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej nasuwa się wątpliwość, czy aby na pewno każde pytanie zawarte we wnioskach strony skarżącej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, czy większość z nich nie służy wyłącznie pozyskaniu informacji przez skarżących do wykorzystania w celach prywatnych (mając na uwadze spór dotyczący inwestycji polegającej na budowie skrzyżowania). W przypadku takiej sytuacji organ nie ma obowiązku udzielać informacji publicznej, gdyż wybiega ona poza zakres ustawowej definicji. Dlatego też w ocenie organu nagranie z przedmiotowego spotkania nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie zawiera informacji o sprawach wymienionych w art. 6 ww. ustawy, a przedmiotowy wniosek nie nosi znamion wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W zaistniałym stanie faktycznym skarżący, mimo literalnego nie udzielenia odpowiedzi na pismo, jako strona uczestnicząca w spotkaniu z dnia 29 listopada 2019 r., byli w posiadaniu żądanych informacji i nadal są. Tym bardziej za bezprzedmiotowy trzeba uznać wniosek o udzielenie informacji, którą zainteresowani posiadają. Takie żądanie nie zmierza bowiem do uzyskania pewnych wiadomości, lecz ewentualnie potwierdzenie/sprawdzenie wiadomości znanych już wnioskującemu. Wykracza zatem poza przedmiot i cele ochrony przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2003 roku, II SAB 372/03). Zamiarem przedmiotowego spotkania było przeprowadzenie negocjacji i próba wypracowania wspólnego stanowiska, co w swoim piśmie podkreślają również skarżący. W niniejszej sprawie sam fakt, że spotkanie zostało zorganizowane przez Burmistrza i że Burmistrz w nim uczestniczył nie przesądza, iż protokół i nagranie z tego spotkania stanowią informację publiczną.
Spotkanie to utrwalone w formie tradycyjnej i elektronicznej miało charakter roboczy. Strony występowały w roli negocjatorów, a samo spotkanie stanowiło element procesu negocjacyjnego pomiędzy stronami, mający na celu znalezienie wspólnego rozwiązania konfliktu. Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie.
Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2019 r., II SAB/Kr 204/18).
Z informacji posiadanych przez Sąd z urzędu nie wynika, aby skarga z dnia 24 czerwca 2020 r., której odpis został załączony do wniosku, wpłynęła do Sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Artykuł 54 § 2 p.p.s.a. przewiduje, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W sprawach objętych kognicją sądów na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.
Dz. U. z 2020 r. poz. 2176) termin ten jest krótszy. Stosownie bowiem do art. 21 pkt 1 ustawy, przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę w sprawach z tego zakresu następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
W świetle powyższych regulacji przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Podnieść także należy, że sąd orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni bowiem również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy więc także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (por. uchwałę NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, ONSAiWSA 2010/1/2).
Sąd stosując art. 54 § 2 p.p.s.a. winien ocenić wszystkie istotne okoliczności sprawy, a nie tylko fakt, że do jego naruszenia w ogóle doszło. Do takich okoliczności należy zaliczyć czas jaki upłynął od wniesienia skargi i przyczyny niewykonania wspomnianego obowiązku w terminie, a nadto czy zobowiązany przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Te ostatnie względy jednak nie uwalniają od konsekwencji wyrażonych w art. 55 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie należy podnieść, że obowiązek przekazania Sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ uznaje, że skarga nie jest zasadna, czy też uzna, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów u.d.i.p.
W takim razie nawet przekonanie, że skarga na bezczynność nie jest zasadna, nie zwalnia od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego i to w terminie określonym w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. To bowiem rolą Sądu jest dokonanie oceny skargi zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym, w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w przekonaniu o niedopuszczalności skargi (zob. postanowienie WSA w Poznaniu z 24 października 2017 r., IV SO/Po 3/17, CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego.
Przedmiotowy wniosek o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta Nowy Targ został złożony w sprawie dotyczącej dostępu do informacji publicznej. W ocenie Sądu, nie ma wątpliwości co do tego, że sprawa ta – przy uwzględnieniu kryterium podmiotowego i przedmiotowego – należy do właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, nie ma wątpliwości również co do tego, że organ naruszył obowiązek przekazania skargi z dnia 24 czerwca 2020 r. do sądu administracyjnego.
Wyjaśnienia organu wskazujące na liczne wnioski skarżących, jakkolwiek też wymagają uwzględnienia, nie usprawiedliwiają nieprzekazania skargi i nie stanowią podstawy do odstąpienia od wymierzenia grzywny. Należy przy tym zauważyć, że w piśmie z dnia 15 lutego 2021 r. organ potwierdził otrzymanie skargi i jednocześnie nie wyjaśnił przyczyn jej nieprzekazania do Sądu. Wspomniane pismo zawiera treść właściwą raczej dla odpowiedzi na skargę, a nie dla odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi.
Mając powyższe na uwadze, po rozważeniu ogółu okoliczności sprawy, Sąd uznał, że wniosek skarżących o wymierzenie grzywny z powodu niewykonania obowiązku przekazania sądowi administracyjnemu skargi złożonej przez skarżących na bezczynność organu wraz odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi w przedmiocie udzielenia informacji publicznej – jest uzasadniony. Sąd postanowił wymierzyć grzywnę w kwocie 200 złotych, uznając że jest to kwota wystarczająca dla osiągnięcia celów grzywny. Podkreślić należy, iż oceniając o zasadności wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi Sąd nie orzekał o zasadności samej skargi.
W związku z powyższym, na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a, Sąd postanowił jak w pkt I sentencji postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji postanowienia na podstawie art. 64 § 3, art. 200 i art. 205 p.p.s.a.; obejmują one uiszczony wpis od wniosku – 100 zł, koszt zastępstwa adwokackiego – 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictw – 34 zł. Zważywszy na charakter sprawy oraz nakład pracy potrzebny do sporządzenia wniosku, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie wyższych kosztów zastępstwa adwokackiego.