Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 6 grudnia 2022 r. M. B. (zwany dalej też wnioskodawcą) wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu o wymierzenie grzywny Staroście Namysłowskiemu (zwanemu dalej: "organem") za nieprzekazanie tut. Sądowi skargi jaką złożył na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, objętej wnioskiem z dnia 14 marca 2021 r., w którym domagał się udzielenia informacji co do nagród sekretarza, skarbnika i starosty. Jako podstawę prawną wniosku o wymierzenie grzywny wskazał art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.) - zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."
Do wniosku o wymierzenie grzywny wnioskodawca załączył kopię wyżej wskazanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 marca 2021 r. oraz kopię skargi z dnia 19 lipca 2021 r., jaką wniósł na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania tego wniosku. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że nie jest to pierwszy przypadek kiedy organ pozostaje w zwłoce z powodu nieprzekazania skargi i jako przykład podał jedną ze spraw sądowych z jego wniosku. W ocenie wnioskodawcy, w niniejszej sprawie nie sposób mówić "o nieznacznym" przekroczeniu terminu, skoro na dzień złożenia niniejszego wniosku o ukaranie grzywną, organ pozostaje w zwłoce ponad 16 miesięcy.
W odpowiedzi, organ w piśmie z dnia 19 grudnia 2022 r. wniósł o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. Podniósł, że do Starostwa Powiatowego w Namysłowie nie wpłynęła w dniu 19 lipca 2021 r. skarga na bezczynność Starosty Namysłowskiego i w elektronicznej skrzynce ePUAP Starostwa nie odnotowano żadnego pisma od M. B. Na poparcie powyższego, organ dołączył do akt sprawy wydruk z systemu ePUAP. Dodał, że w celu wyjaśnienia zaistniałej sytuacji, w dniu 19 grudnia 2022 r. zwrócono się do administratora systemu ePUAP, którego odpowiedź zostanie przekazana tut. Sądowi niezwłocznie po jej udzieleniu. Twierdzenie to organ powtórzył w kolejnym piśmie z dnia 11 stycznia 2023 r. i przedłożył kopię prowadzonej z administratorem korespondencji.
Z kolei, na skutek zarządzenia z dnia 2 stycznia 2023 r. wezwano wnioskodawcę do przesłania w terminie 7 dni dowodu nadania do Starostwa Powiatowego w Namysłowie skargi z dnia 19 lipca 2021 r. na bezczynność ww. organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a także zobowiązano wnioskodawcę do pisemnego ustosunkowania się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na wniosek.
W odpowiedzi na powyższe, wnioskodawca w piśmie z dnia 8 stycznia 2023 r. oświadczył, że skarga dotarła na elektroniczną skrzynkę podawczą organu w dniu 19 lipca 2021 r. o czym świadczy wskazana data na dołączonym do akt Urzędowym Potwierdzeniu Przedłożenia (2021-07-19T 18:50:06). Ponadto wnioskodawca do akt przedłożył wydruk z systemu ePUAP jako dowód nadania skargi i stwierdził, że w wydruku widnieje data złożenia podpisu elektronicznego z dnia 2021-07-19T 18:49:44, czyli bezpośrednio przed otrzymaniem przez Starostwo skargi na skrzynkę ePUAP.
Następnie, na wezwanie Sądu z dnia 11 stycznia 2023 r. o złożenie wyjaśnień, organ w piśmie z dnia 16 stycznia 2023 r. potwierdził, że identyfikator elektronicznej skrzynki ePUAP Starostwa Powiatowego w Namysłowie to icg9251rpb. Organ poinformował także, że w dalszym ciągu trwają wyjaśnienia odnośnie do zaistniałej sytuacji i załączył do akt kopie aktualnej korespondencji z administratorem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Wniosek jest zasadny.
Zgodnie z art. 54 § 1 i § 1a p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego, w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, przy czym w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm.) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
Natomiast wedle art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.
W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd bada czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. Stosownie też do art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się organu do obowiązku przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Przywołane przepisy statuują dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny. Pierwszym z nich jest stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, natomiast drugim - złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Wobec tego przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy. Obowiązek przekazania akt sprawy ma bowiem charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny. Wskazuje na to NSA w uzasadnieniu uchwały z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie przyjęto, że ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. W związku z tym przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi, nie mają znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Mogą one mieć wpływ jedynie na określenie wysokości grzywny.
Grzywna ta natomiast, posiada charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny (por. postanowienia NSA: z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 4560/21; z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OZ 759/14; z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 489/14; z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt I OZ 429/13; z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 278/13). Nie budzi bowiem wątpliwości, że przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. zawiera normę zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. jest pełnienie funkcji dyscyplinującej, ale także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).
Ponadto, grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma na celu także stosowną prewencję, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszeniom prawa polegającym na przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest bowiem jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OZ 328/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zauważyć też należy, że ustawodawca określił wyłącznie górną granicę grzywny, nie wskazał natomiast jej minimalnej kwoty oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania. Ustalając grzywnę w określonej wysokości, sąd powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku.
Mając na względzie powyższe wywody Sąd stwierdził, że ustalone w niniejszej sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a., wobec czego wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest uzasadniony i podlega uwzględnieniu. Starosta Namysłowski nie wykonał bowiem ustawowego obowiązku przekazania skargi w przewidzianym do tego terminie, a nawet nie dokonał tej czynności już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny. Skoro, według przedłożonych przez wnioskodawcę dowodów doręczenia, skarga wpłynęła do organu w dniu 19 lipca 2021 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, co potwierdza załączony do wniosku skarżącego wydruk Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia (k. 50 akt sądowych), to określony w art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej termin 15 dni na przekazanie przez organ Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę - upływał z dniem 3 sierpnia 2021 r. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie przekazał skargi do Sądu, a uchybienie terminu w dniu składania wniosku o wymierzenie grzywny około półtora roku.
W toku postępowania zainicjowanego rozpoznawanym wnioskiem Sąd bowiem z urzędu ustalił, że powyższa skarga do tej pory nie została mu przez organ przekazana, co potwierdzają zapisy w Repertorium sądowym. Z tego względu wniosek o wymierzenie organowi grzywny należało uznać za zasadny. Jednocześnie należy podkreślić, że obowiązek przekazania Sądowi przedmiotowej skargi pozostaje nadal aktualny, zaś dalsze uchylanie się od jego wykonania może skutkować wymierzeniem organowi kolejnych grzywien na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie złożenia przez skarżącego kolejnych wniosków w tym przedmiocie (por. postanowienie NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt I OZ 483/12, LEX nr 1334618).
Określając wysokość grzywny, Sąd wziął pod uwagę okres zwłoki w przekazaniu skargi do Sądu. Nie bez znaczenia dla tak poczynionej oceny ma bowiem nieprzypadkowo ustalony przez ustawodawcę skrócony 15-dniowy termin realizacji tego obowiązku, który w niniejszym przypadku został znacznie przekroczony. Jednocześnie Sąd uwzględnił argumentację przedstawioną w odpowiedzi na wniosek i uznał, że opóźnienie w realizacji omawianego obowiązku nie posiadało cech celowego i umyślnego naruszenia przepisów. Jak bowiem wyjaśnił organ i poparł to stosownym materiałem dowodowym, spóźnione przekazanie skargi wynikało z problemów technicznych związanych z obsługą platformy ePUAP.
Ponadto, gdy organ tylko faktycznie dowiedział się o wniosku o wymierzenie grzywny, podjął działania zmierzające do ustalenia przyczyn zaistniałej sytuacji. Nie bez znaczenia dla przyjętej przez Sąd takiej, a nie innej oceny zamiaru organu są podawane również przez samego wnioskującego okoliczności wynikające z innej toczącej się przed tut. Sądem sprawy (II SO/Op 13/21). Zatem, w ostatnio wskazanej sprawie organ pomimo uchybienia terminowi do przekazania skargi do tut. Sądu, nie został ukarany grzywną z uwagi na to, że uchybienie było nieznaczne i organ wypełnił ciążący na nim obowiązek przed wpłynięciem wniosku o wymierzenie grzywny (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 września 2021 r.).
W ocenie Sądu, przedstawiona sytuacja w kontekście obecnie rozpatrywanej sprawy pokazuje, że charakter uchybienia terminu przez organ nie był rażący, lecz wynikał z niewiedzy o wpłynięciu przedmiotowej skargi z dnia 19 lipca 2021 r. do organu.
Nie zmienia to jednak faktu, że nawet wskazane przez organ jako przyczyna uchybienia obowiązku przekazania skargi - problemy techniczne w odbiorze korespondencji wnoszonej przez ePUAP, zwalniają organ od odpowiedzialności za zaistniałą sytuację. Sąd podziela bowiem w pełni ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej oraz takie zorganizowanie jej obsługi technicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór korespondencji przesyłanej drogą elektroniczną. Skutki ewentualnych trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów.
Tym samym, ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciążało ten organ, a nie stronę skarżącą. Z orzecznictwa wynika również domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 708/17 oraz powołane tam orzecznictwo; wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Bk 248/20, WSA w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 98/20). Odmienne zapatrywanie sprawiałoby, że w praktyce skuteczność prawa do wnoszenia różnego rodzaju pism do organu drogą elektroniczną, zależna byłaby od woli organu.
Niezależnie więc od wskazanych przez Starostę Namysłowskiego problemów technicznych związanych z obsługą platformy ePUAP należało przyjąć, że skarga wnioskodawcy na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wpłynęła skutecznie do organu w dniu 19 lipca 2021 r. Z kolei fakt, że pomimo posiadania wiedzy o problemach technicznych, organ nie podjął czynności w celu skutecznego odebrania korespondencji i przekazania skargi do Sądu, obciążał wyłącznie organ. Pogląd ten utwierdza także okoliczność, że do dnia wydania niniejszego postanowienia organ nie wyjaśnił przyczyny zaistniałej sytuacji (problemów technicznych).
W przedstawionych okolicznościach, zdaniem Sądu, grzywna w kwocie 1.000 zł jest adekwatna do wagi naruszenia dokonanego przez organ oraz okresu związanego z nieprzekazaniem skargi do Sądu. Wymierzenie grzywny w tej wysokości służyć będzie również realizacji funkcji dyscyplinująco-represyjnej, a także funkcji prewencyjnej przez zapobiegnie popełnianiu w przyszłości podobnych naruszeń zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (por. powołana uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r. i postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2013 r.). W przedmiotowej sprawie zwłaszcza dyscyplinujący charakter wymierzonej grzywny ma istotne znaczenie, zmierzający do wyegzekwowania grzywny na organ, aby ten wypełnił ciążący na nim obowiązek przekazania skargi do tutejszego Sądu.
Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., w pkt 2 sentencji postanowienia, orzeczono natomiast o kosztach, na które składa się uiszczony przez wnioskodawcę wpis od wniosku w wysokości 100 zł.