Uzasadnienie
Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi wniosek S. P. o wymierzenie grzywny Kołu Łowieckiemu "A" w [...] za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę w terminie, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Skarżący we wniesionej skardze domagał się nadto zobowiązania organu do przekazania skargi z dnia 16 czerwca 2015 r. do WSA w Opolu oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał, że w dniu 16 czerwca 2015 r. wniósł, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność organu w sprawie dotyczącej wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 30 kwietnia 2015 r., który to wniosek doręczony został organowi w dniu 21 maja 2015 r. i który do dnia wniesienia skargi nie został rozpatrzony. Stwierdził także, iż organ samowolnie rozpatrzył skargę skierowaną do Sądu, uznając ją za bezzasadną i odesłał dokumenty do skarżącego.
W odpowiedzi na wniosek Koło Łowieckie "A" w [...] wniosło o jego oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdziło, że S. P. nie miał podstaw do wniesienia skargi, gdyż w sprawie nie doszło do bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpatrzeniu odpowiedzi na zapytanie dotyczące odstrzału zajęcy w roku gospodarczym 2012/2013. Koło udzieliło odpowiedzi na zapytanie z dnia 27 maja 2015 r. w dniu 28 maja 2015 r. Skarżący we wniosku domagał się udzielenia odpowiedzi w sposób, który nie wywoływałby kosztów, tj. przesłania informacji w formie pisma pocztą na podany adres i stąd też odpowiedź została udzielona w formie pisma przesłanego na adres wskazany we wniosku listem zwykłym. Koło nie może ponosić odpowiedzialności za czas i jakość dostarczania korespondencji przez Pocztę Polską.
Odnosząc się do odesłania skarżącemu dokumentów złożonych za pośrednictwem Koła do Sądu wskazał, że uznał ją za wezwanie do usunięcia prawa i stąd też udzielił na nią odpowiedzi pismem z dnia 28 czerwca 2015 r. Koło Łowieckie zauważyło jednocześnie, że skarżący dysponował danymi kontaktowymi osób z zarządu Koła, a to wobec wcześniejszej korespondencji i mógł więc bez pisemnego wniosku niezwłocznie uzyskać dane, o które wnioskował.
Na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. skarżący złożył zestawienie kosztów, które obejmowało koszty dojazdu samochodem prywatnym do Sądu w wysokości 695,40 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Wniosek o wymierzenie grzywny organowi za nieprzekazanie skargi i akt sprawy w terminie jest zasadny.
Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2015 r. (por. art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. – Dz. U. z 2015 r., poz.658) organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, ma prawny obowiązek przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przy czym w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej termin ten jest krótszy i wynosi 15 dni licząc od dnia otrzymania skargi przez organ. Powyższe wynika z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782), który to przepis ma charakter przepisu szczególnego.
Stosownie zaś do art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., Sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że wyłączną przesłanką materialnoprawną orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków wynikających z przepisu art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie bądź, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, w terminie określonym w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wskazać należy także, iż cytowany przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiona jest uznaniu sądu orzekającego. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie sąd "może" orzec o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, iż przy rozstrzygnięciu wniosku skarżącego należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj. jej charakter, przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczność, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2005, s. 259).
Powyższe nie ma wpływu na to, że wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązku określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. Samo wykonanie obowiązku, określonego we wskazanym przepisie (ale po terminie), nie uzasadnia odstąpienia od wymierzenia grzywny. Wprawdzie nie ma już potrzeby wymierzania grzywny w celu zdyscyplinowania organu do wykonania obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, albowiem organ ostatecznie wykonał ten obowiązek. Niemniej należy zauważyć, iż obowiązek ten został wykonany z uchybieniem terminu. Wymierzona grzywna stanowi w takim przypadku sankcję za naruszenie prawa i spowodowanie, że sprawa sądowoadministracyjna nie mogła być rozpatrzona bez nieuzasadnionej zwłoki.
Zaznaczenia wymaga również, iż w sytuacji, gdy organ przekazał sprawę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę po złożeniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a., postępowanie w przedmiocie wymierzenia grzywny nie staje się bezprzedmiotowe i nie znajduje zastosowania w tej sprawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 – http://www.nsa.gov.pl). Wymierzenie grzywny w takiej sytuacji, nie tylko pełni funkcję represyjną, ale ma ono także funkcję prewencyjną i służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Koło Łowieckie "A" w [...] nie uczyniło zadość wymogom art. 54 § 2 P.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że skarga na bezczynność Koła do dnia rozstrzygania o wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny nie została przekazana do sądu. Jako przyczynę jej nieprzekazania organ podniósł zarzut bezzasadności wniesionej skargi w całości i udzielenia skarżącemu pismem z dnia 28 maja 2015 r. żądanej informacji oraz okoliczność, że złożona skarga potraktowana została jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które udzielona została odpowiedź.
Odnosząc się do podniesionych przez organ okoliczności, przemawiających za nieuwzględnieniem wniosku o wymierzenie grzywny organowi, wskazać należy, iż tłumaczenie organu nie stanowi podstawy sankcjonującej uznanie, że takie zachowanie organu nie narusza przepisu art. 54 § 2 P.p.s.a. Podkreślić należy bowiem, że nawet fakt dokonania tzw. weryfikacji (autokontroli) postępowania organu nie oznacza, że organ zostaje zwolniony z ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a. Na organie administracji publicznej ciąży bezwzględny obowiązek przekazania sądowi administracyjnemu skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę. Obowiązek ten nie zostaje uchylony nawet wówczas, gdy organ uwzględnił zarzuty skargi w całości w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. Celem art. 55 § 1 P.p.s.a. jest nie tylko dyscyplinowanie organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków, o których stanowi 54 § 2 P.p.s.a., ale zapewnienie stronie realizacji jej konstytucyjnego prawa do sądu. Organ ma obowiązek wypełnienia woli skarżącego dotyczącej zaskarżenia działania lub bezczynności organu do sądu administracyjnego. Nieprzekazanie skargi do sądu ogranicza stronie prawo do sądu.
Zauważyć należy, że na organie niezależnie od sposobu załatwienia skargi, ciąży konieczność wykonania obowiązków, o których stanowi art. 54 § 2 P.p.s.a. i stąd też organ winien przekazać skargę z dnia 16 czerwca 2015 r. Powinność ta winna zostać wykonana, gdyż organ, który nie wywiązuje się z obowiązków przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia, nie może skutecznie zasłaniać się ani problemami wewnętrznymi występującymi w jego działalności, ani też okolicznością wadliwego odczytania i zinterpretowania woli strony. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość.
Reasumując, stwierdzić należy, iż wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a., a jej wymierzenie może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli wykonanie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny.
Odnosząc się do wysokości wymierzonej grzywny Sąd uznał, że jest ona współmierna do stwierdzonego przez Sąd uchybienia organu i mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a. Ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określono w art. 154 § 6 P.p.s.a., który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Sąd określając wysokość grzywny, bierze pod uwagę takie elementy, jak charakter sprawy, okres pozostawania przez organ w bezczynności, w tym ocenia, jakie przyczyny spowodowały opóźnienie w przesłaniu skargi, czy organ dopuszczał się tego rodzaju uchybień w przeszłości, czy przekroczenie terminu do przesłania skargi ma charakter nagminny, czy też stanowiło jednostkowy przypadek. Uwzględnia także podjęte w danej sprawie przez organ działania w celu załatwienia sprawy.
Sąd uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, wymierzona grzywna w kwocie 100 zł będzie stanowić adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowego obowiązku przekazania skargi oraz spowoduje jej przekazanie Sądowi, a także wpłynie prewencyjnie na prawidłowe działanie organu w przyszłości. Wymierzając tak stosunkowo niską grzywnę Sąd uwzględnił, iż organ pomimo niewykonania obowiązku w postaci przesłania skargi wniesionej przez S. P. na bezczynność Koła Łowieckiego "A" w [...] wraz z aktami administracyjnymi oraz odpowiedzią na tę skargę, dowodził, że udzielił skarżącemu informacji, o które wnioskował w piśmie datowanym na dzień 30 kwietnia 2015 r., a otrzymanym w dniu 21 maja 2015 r. Powyższego dokonał pismem z dnia 27 maja 2015 r., to jest przed wystąpieniem przez skarżącego z wnioskiem o wymierzenie grzywny.
Sąd miał również na względzie, że tego rodzaju uchybienie organu stanowiło jego jednostkowy przypadek, a "organ"- nie jest sensu stricte organem administracji publicznej lecz zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych (art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Dz. U. 2013 r. poz. 1226ze zm.). Działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej. Dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków (art. 35 ust. 1 i 2 ustawy i § 74 Uchwały XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 2 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia Statutu Polskiego Związku Łowieckiego).
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w granicach określonych w art. 154 § 6 powołanej ustawy. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 206 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Ustalenie, czy w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek", zależy od swobodnej oceny sądu. Ocena ta musi jednak uwzględniać wszystkie okoliczności, które mogą mieć wpływ na jej podjęcie. Zdaniem Sądu, z okoliczności występujących w sprawie jednoznacznie wynika, że spełniona jest przesłanka "uzasadnionego przypadku", gdyż należny, a uiszczony przez skarżącego wpis w sprawie wynosił 100 zł, a wysokość kosztów związanych ze stawiennictwem skarżący określił na kwotę 695,40 zł. Zgodnie natomiast z art. 205 § 1 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego osobiście przez stronę postępowania zalicza się m.in. koszty przejazdu strony do sądu.
Zgodnie z art. 205 § 3 P.p.s.a. przysługujące stronie należności z tytułu kosztów przejazdów oraz utraconego zarobku lub dochodu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach działu 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 574, ze zm.). W świetle unormowań ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (art. 85 ust. 1 w zw. z art. 91), stronie przysługuje zwrot kosztów podróży - z miejsca zamieszkania do miejsca wykonywania czynności sądowej na wezwanie sądu - w wysokości rzeczywiście poniesionych, racjonalnych i celowych kosztów przejazdu własnym samochodem lub innym odpowiednim środkiem transportu. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał zatem, że do celowego dochodzenia swych praw nie było niezbędnym osobiste stawiennictwo skarżącego w Sądzie, gdyż nie otrzymał on wezwania do osobistego stawiennictwa, a jedynie zawiadomienie o terminie rozprawy i to do jego uznania pozostawiona była osobista obecność na zaplanowanej rozprawie.
Sąd uwzględnił i to, że organ nie negował faktu nieprzekazania skargi do Sądu, o czym skarżący posiadał informację z treści odpowiedzi na skargę. Uwzględnił wreszcie Sąd, że skarżący miał możliwość dojazdu do Sądu środkami komunikacji publicznej, np. komunikacją PKP, czy PKS, a nie prywatnym samochodem, a koszty takiego dojazdu są kilkukrotnie niższe. Nie mogło umknąć także uwadze Sądu to, że Koło Łowieckie "A" w [...] jest zrzeszeniem non profit. Nadto wskazać należy, iż Sąd w niniejszym składzie identyfikuje się z poglądem wyrażonym przez NSA w postanowieniu z dnia 16 kwietnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt II FSK 838/13 (por. lex 1450376; także postanowienia NSA: z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt I OZ 1039/13 i powołane tam orzeczenia; z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt I GZ 15/14 oraz wyrok NSA z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt I FSK 1079/06, treść orzeczeń dostępna na http: www.nsa.orzeczenia.gov.pl), że tylko w sytuacji, gdy Sąd w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzi stawienie się strony lub pełnomocnika na podstawie art. 91 § 3 P.p.s.a. możliwe jest wnioskowanie o zwrot kosztów podróży.
Z przyczyn podniesionych powyższej Sąd zasądził od organu koszty postępowania w wysokości 312 zł, na które składa się uiszczony wpis w wysokości 100 zł oraz koszty dojazdu do Sądu komunikacją PKP drugą klasą na trasie [...]-[...]-[...], tam i z powrotem w łącznej wysokości 212 zł (50 zł+56 zł=106 zł x2= 212 zł).
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.