Uzasadnienie
Wnioskodawca zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wymierzenie Radzie Izby Notarialnej w W. grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 208/16.
W odpowiedzi na wniosek organ przyznał, że uchybił terminowi przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych, jednak uchybienie to było nieznaczne i nie spowodowało opóźnienia w rozpoznaniu skargi wnioskodawcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II SO/Wa 14/16 wymierzył Radzie Izby Notarialnej w W. grzywnę w wysokości 300 zł (słownie: trzysta złotych) oraz zasądził na rzecz T. Z. od Rady Izby Notarialnej w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w myśl art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przewidziana w art. 55 § 1 P.p.s.a. instytucja wymierzenia grzywny ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu wypełnienia przezeń obowiązków procesowych, o jakich mowa w art. 54 § 2 cytowanej ustawy. Obok funkcji dyscyplinującej polegającej na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, występuje dodatkowo także funkcja represyjna grzywny. Ta funkcja znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. Instytucja wymierzenia grzywny pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy.
Sąd wskazał, że z akt sprawy II SA/Wa 208/16 wynika, iż skarga wnioskodawcy z dnia [...] grudnia 2015 r. na uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. wpłynęła do organu [...] grudnia 2015 r. (k.2 akt II SA/Wa 208/16), a więc termin przekazania jej do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy upłynął 12 stycznia 2016 r. Tymczasem organ przekazał przedmiotową skargę, odpowiedź na skargę i akta administracyjne do Sądu w dniu 27 stycznia 2016 r. (data nadania na kopercie – k. 13 akt II SA/Wa 208/16), tj. 15 dni po terminie, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.).
W związku z tym WSA w Warszawie stwierdził, że organ, przekazał do Sądu skargę z dnia 23 grudnia 2015 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi, ale z uchybieniem terminu. Wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma zatem przede wszystkim charakter dyscyplinujący, co jest zgodne także z ratio legis uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której tak ustalono terminy postępowania w sprawach prawa dostępu do informacji publicznej oraz jego ochrony sądowej, aby jej udzielenie, odmowa, czy też kontrola sądowa następowała stosunkowo szybko, a tym samym, aby utrzymany był jej prawno-podmiotowy, gwarancyjny charakter.
Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał wniosek T. Z. za uzasadniony i wymierzył grzywnę w wysokości 300 zł. Sąd wziął pod uwagę zarówno okoliczność przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, rozmiar uchybienia terminowi przekazania dokumentów.
Zażalenie na pkt 1 powyższego postanowienie wywiódł T. Z., podnosząc zarzut naruszenia art. 55 § 1 P.p.s.a., jak również wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. W jego ocenie zasadność wymierzenia grzywny jest poza sporem, jednak nie powinna mieć ona wysokości mniejszej niż 1 500 złotych. W zażaleniu podniesiono, że Sąd przede wszystkim kierował się funkcją dyscyplinującą grzywny, tymczasem wobec przekazania akt sprawy wraz z odpowiedzią sądowi, ta funkcja była już zbędna. Natomiast w ocenie T. Z. Sąd pierwszej instancji pominął funkcję represyjną i prewencyjną grzywny. W tym kontekście, jak wskazał, WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę, że Rada Izby Notarialnej była już karana grzywną (sprawy o sygn. akt II SO/Wa 9/13 i II SO/Wa 184/15), a zatem doskonale znane są jej ciążące na niej obowiązki. Zaznaczył też, że Rada ignoruje te powinności, o czym świadczy również to, że wszystkie dotychczasowe jego skargi wnoszone za pośrednictwem Rady Izby Notarialnej w W. są przekazywane z uchybieniem terminu określonego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym Sąd ma wiedzę z urzędu.
T. Z. podniósł wreszcie, że przy miarkowaniu grzywny powinno uwzględnić się charakter organu oraz oczekiwania określonych standardów wobec niego. Jak wskazano w zażaleniu, wszystko to powoduje, że wymierzona grzywna jest nieadekwatna do stopnia uchybienia organu, nie spełniając swojej funkcji represyjno-restrykcyjnej, biorąc pod uwagę zwłaszcza maksymalny możliwy jej wymiar.
W odpowiedzi na zażalenie Rada Izby Notarialnej w W. wniosła o jego oddalenie. Podniesiono, że wzorzec w postaci art. 55 § 1 P.p.s.a. nie jest w sprawie adekwatny, gdyż nie determinuje on wysokości grzywny. Podniesiono też, że uchybienie terminowi nie doprowadziło do zwłoki w załatwieniu sprawy. Zaznaczono wreszcie, że nie ma potrzeby wymierzenia grzywny w wyższej wysokości, a ponadto nie sposób zaakceptować poglądu skarżącego, że grzywna może stanowić rodzaj zemsty za odmowę udzielenia mu żądanych informacji.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OZ 731/16, uchylił pkt 1 zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wskazał, że sąd administracyjny – rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość – może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in.:
- 1) charakter, pozycję i sytuację organu administracji;
- 2) przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym;
- 3) wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego;
- 4) potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów;
- 5) to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 P.p.s.a. (tj. czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji niedostatecznie uwzględnił powyższe okoliczności. Jak wskazał bowiem w uzasadnieniu skarżonego postanowienia: "Wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma zatem przede wszystkim charakter dyscyplinujący". Zwrot "przede wszystkim" co prawda może sugerować uwzględnienie przez WSA w Warszawie także innych funkcji wymierzanej grzywny, jednak Sąd ten nie dał temu odpowiednio uzewnętrznionego, zindywidualizowanego wyrazu na gruncie konkretnej, załatwianej sprawy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest w stanie poddać kontroli rozumowanie Sądu pierwszej instancji względem funkcji represyjnej (restrykcyjnej) i prewencyjnej grzywny, w kontekście okoliczności relewantnych dla jej wymierzenia i określenia wysokości.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny i miarkując jej wysokość Sąd pierwszej instancji rozważy wszystkie przypisywane jej funkcje biorąc pod uwagę wskazane okoliczności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Na wstępie należy zatem podkreślić, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W myśl art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2).
Stosownie do treści art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.
Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter mieszany: dyscyplinująco-represyjny. Jest to środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a., jednak wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (v. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, 2006r., Nr 6, poz. 156). Stosownie do treści art. 55 § 1 P.p.s.a. "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2011, s. 381). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się nawet, że fakt przekazania skargi przed rozpoznaniem wniosku o nałożenie na organ grzywny nie może przesądzać o braku przesłanek do jej wymierzenia. Podobnie, przyczyny które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi w zakreślonym przez prawo terminie oraz okres uchybienia, nie mają znaczenia dla możliwości wymierzenia grzywny, a mogą jedynie rzutować na jej wysokość (v. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 kwietnia 2013r., sygn. akt I OZ 278/13; z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13; z 19 lutego 2013 r., sygn. akt: I OZ 68/13, dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl).
Sąd może orzec grzywnę według swego uznania i wymierzyć w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi.
Ponadto w uchwale z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (ONSA/WSA 2010/1/2) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy.
Z akt sprawy II SA/Wa 208/16 wynika, że skarga wnioskodawcy z dnia [...] grudnia 2015 r. na uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. wpłynęła do organu 28 grudnia 2015 r. (k.2 akt II SA/Wa 208/16), a więc termin przekazania jej do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy upłynął 12 stycznia 2016 r. Tymczasem organ przekazał przedmiotową skargę, odpowiedź na skargę i akta administracyjne do Sądu w dniu 27 stycznia 2016 r. (data nadania na kopercie – k. 13 akt II SA/Wa 208/16), tj. 15 dni po terminie, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
W niniejszej sprawie bezspornym jest zatem, że organ, przekazał do Sądu skargę z dnia [...] grudnia 2015 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi, ale z uchybieniem terminu. Wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma zatem charakter dyscyplinujący, prewencyjny i represyjny.
W ocenie Sądu, wniosek T. Z. o wymierzenie Radzie Izby Notarialnej w W. grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę zasługuje na uwzględnienie.
Ustalając wysokość grzywny, Sąd wziął pod uwagę fakt, że skarga T. Z. rozpatrywana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania skargi sądowi, charakter organu, którego dotyczy skarga oraz fakt, że organ był już karany grzywną, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., o czym Sąd ma wiedzę z urzędu w sprawach z udziałem tej samej strony. Dotychczas wymierzone organowi grzywny nie zrealizowały swojej funkcji prewencyjnej, gdyż wciąż występują problemy z terminową realizacją dyspozycji art. 52 § 2 P.p.s.a. przez organ.
Ponadto Sąd uwzględnił zarzut skarżącego podniesiony w zażaleniu z 18 maja 2016 r. (k.26), że od momentu wszczęcia postępowania w październiku 2012 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wszystkie jego skargi, w granicach tej sprawy wnoszone do Sądu za pośrednictwem organu, przekazywane były z uchybieniem terminu określonego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd uwzględnił okoliczność, że przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ ten obowiązek wypełnił. W związku z powyższym Sąd uznał, że grzywną adekwatną w przypadku niniejszej sprawy jest kwota 1000 zł.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.