Uzasadnienie
Na zlecenie Mirosława T. zamontowano kraty w otworach okiennych i loggii w zajmowanym przez niego lokalu mieszkalnym nr 3, znajdującym się w budynku położonym przy ul. Krakowskiej 7 w K., a należącym do (...) Spółdzielni Mieszkaniowej.
Decyzją z dnia 18 marca 1986 r. nr (...) skorygowaną postanowieniem z dnia 24 marca 1986 r. zastępca kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w K. nakazał inwestorowi Mirosławowi T. dokonanie demontażu okratowania loggii, jako założonego samowolnie, bez uzyskania wymaganego pozwolenia budowlanego. Na skutek odwołania wniesionego przez Mirosława T. zastępca dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w K. decyzją z dnia 5 maja 1986 r. nr (...) uchylił wydane przez organ pierwszej instancji polecenie demontażu okratowania, przyjmując, że: wydano je bezpodstawnie, gdyż założenie krat nie wymaga pozwolenia budowlanego, i w związku z tym nie dopuszczono się samowoli budowlanej; zostało skierowane do niewłaściwej osoby, tj. lokatora mieszkania, zamiast do właściciela budynku.
Rozstrzygnięcie to zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego zainteresowany sprawą Marian K., zamieszkały w tym samym domu nad lokalem zajmowanym przez Mirosława T. Zarzucił on organowi administracji państwowej II stopnia przyjęcie za podstawę wydanej decyzji błędnego założenia, że okratowanie okien i loggii nie wymaga pozwolenia budowlanego i że polecenie demontażu już założonego urządzenia nie mogło być skierowane do inwestora Mirosława T. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 4 października 1986 r. oddalił skargę na decyzję dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w K., podzielając w zasadzie pogląd wyrażony w tej decyzji.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył rewizją nadzwyczajną Prokurator Generalny PRL, zarzucając rażące naruszenie prawa, zwłaszcza art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ oraz przepisów par. 44 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./ i par. 271 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie tego wyroku oraz poprzedzającej go decyzji zastępcy dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w K. i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ administracji państwowej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Podstawowy problem, który wymaga wstępnego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, sprowadza się do tego, czy założenie krat zewnętrznych w otwory okienne, drzwiowe bądź okratowanie balkonu, loggii itp., wymaga pozwolenia na budowę, o którym mowa w przepisach rozdziału 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. W tej kwestii jedynie organ administracji państwowej stopnia podstawowego zajmował konsekwentnie pozytywne stanowisko. Organ administracji państwowej II stopnia wyrażał w tym przedmiocie rozbieżne poglądy /por. uzasadnienie decyzji z dnia 13 grudnia 1985 r. i z dnia 5 maja 1986 r./, Naczelny Sąd Administracyjny zaś nie sformułował właściwie jednoznacznego stanowiska.
Podejmując merytorycznie ten podstawowy problem wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego roboty budowlane - z wyjątkiem rozbiórek, - można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Pojęcie "robót budowlanych" zostało ustawowo zdefiniowane w art. 2 ust. 3 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez roboty budowlane rozumie się roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego. Już ta definicja robót budowlanych daje wystarczającą podstawę do wysnucia wniosku, że założenie krat na zewnątrz budynku /w otworach okiennych, drzwiowych, obudowanie kratą balkonu, loggii itp./ należy uznać za roboty budowlane, skoro chodzi o montaż "innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego". Należy przy tym zwrócić uwagę na to, że w art. 2 ust. 3 prawa budowlanego mówi się ogólnie o urządzeniu wpływającym na wygląd obiektu budowlanego, nie wymaga się zaś, aby był to wpływ ujemny /np. w sensie zeszpecenia budynku/. Jeśli zatem założenie kraty na zewnątrz budynku jest "robotą budowlaną", to w świetle art. 28 ust. 1 prawa budowlanego na wykonanie tych prac wymagane jest pozwolenie na budowę. W świetle tych postanowień zbędne zatem jest sięganie do treści art. 28 ust. 3 prawa budowlanego, który dotyczy budowy w miejscach publicznych, posągów, wodotrysków, obiektów architektury ogrodowej, urządzeń wpływających na wygląd obiektów budowlanych, kapliczek i innych obiektów kultu religijnego. Nie zachodzi też potrzeba odwoływania się do par. 44 ust. 1 pkt 3 lit. "d" rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./, skoro przepis ten wiąże się z art. 28 ust. 3 prawa budowlanego. Celowe jest natomiast zwrócenie dodatkowo uwagi na to, że w art. 28 ust. 4 prawa budowlanego zawarto dla b. Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska upoważnienie do określenia rodzajów robót budowlanych zwolnionych od obowiązku pozwolenia na budowę. To upoważnienie zostało wykorzystane w par. 44 ust. 2 powołanego rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., w którym wyliczono rodzaje robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. Wśród nich nie wymieniono założenia krat na zewnątrz budynku.
Reasumując, treść art. 28 ust. 1 i art. 2 ust. 3 prawa budowlanego oraz par. 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. uzasadnia wniosek, że założenie krat na oknach zewnątrz budynku wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w przepisach prawa budowlanego. Powyższą tezę potwierdza także par. 271 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W świetle tego przepisu kraty okienne zostały zaliczone do elementów budynku na równi z balkonami, balustradami, loggiami itp.
W tym stanie prawnym należy podzielić pogląd wyrażony w rewizji nadzwyczajnej, że założenie na stałe krat na zewnątrz budynku w otworach okiennych, drzwiowych, a także zabudowanie kratami balkonu, loggii itp. nie może odbywać się bez kontroli wyspecjalizowanego organu administracji państwowej i bez uzyskania jego pozwolenia. W istocie bowiem do zadań tego organu - zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 2, art. 54 i art. 57 prawa budowlanego - należy sprawowanie nadzoru techniczno-budowlanego m.in. przy wykonywaniu robót budowlanych. W ramach tego nadzoru organy administracji państwowej powinny m.in. ustalić, czy spełnione są warunki techniczne przy zakładaniu krat, o których mowa w par. 271 powołanego rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r.
Drugie zagadnienie, które wynikło w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, jakie środki prawne przysługują organom administracji państwowej, o którym mowa w prawie budowlanym, w sytuacji ujawnienia założenia na budynku mieszkalnym krat, bez wymaganego pozwolenia budowlanego. Środki te przewidziane zostały w art. 36-40 prawa budowlanego. W szczególności art. 36 przewiduje możliwość wydania decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych, w art. 37 przewidziano możliwość wydania nakazu przymusowej rozbiórki albo decyzji o przejęciu obiektu budowlanego na własność Państwa; wreszcie możliwe jest wydanie inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzji nakazującej wykonanie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.
W niniejszej sprawie bezprzedmiotowe jest oczywiście wstrzymanie robót. Organy administracji państwowej obu instancji nie zajęły natomiast stanowiska, czy w niniejszej sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 lub art. 40 prawa budowlanego. Chodzi o to, że organy administracji państwowej obu instancji rozpoznały sprawę w płaszczyźnie art. 546 prawa budowlanego, przy czym organ pierwszej instancji uznał, że istnieją podstawy do wydania decyzji o demontażu okratowania loggii, organ zaś drugiej instancji stwierdził, iż art. 40 w związku z art. 43 prawa budowlanego nie upoważnia do wydania decyzji skierowanej do lokatora mieszkania. Tymczasem art. 46 prawa budowlanego zamieszczono w rozdziale dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych, a więc w rozdziale regulującym obowiązki właściciela lub zarządcy w związku z użytkowaniem obiektu budowlanego. W sprawie niniejszej nie chodzi przecież o naruszenie obowiązków właściciela lub zarządcy w zakresie użytkowania obiektu budowlanego. Istota sporu sprowadza się do tego, że wykonano roboty budowlane bez pozwolenia. W takiej zaś sytuacji znajdują zastosowanie art. 36, 37 i 40 prawa budowlanego, a nie przepisy regulujące utrzymanie obiektów budowlanych /art. 43-49 prawa budowlanego/. Dostrzegł to Naczelny Sąd Administracyjny, który merytorycznie ocenił, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 37 prawa budowlanego, a tym samym uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi. Stanowiska tego, nie można aprobować z dwóch względów: po pierwsze, bez należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych nie można a priori zakładać, że w sprawie nie ma przesłanek do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego; po wtóre, ani organy administracji państwowej, ani Naczelny Sąd Administracyjny nie rozważyły, czy w sprawie niniejszej nie znajduje zastosowania art. 40 prawa budowlanego.
Te braki należy uzupełnić w toku ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym, przy czym należy zwrócić uwagę na dwie kwestie: po pierwsze, w toku ponownego rozpoznania w postępowaniu powinna uczestniczyć na prawach strony (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa, jako właściciel domu; po drugie, przedmiotem decyzji były jedynie prace budowlane dotyczące obudowania kratą loggii, tymczasem Mirosław T. założył także okratowanie w otworach okiennych i drzwiowych.
Z tych względów, na podstawie art. 422 par. 2 Kpc w związku z art. 211 Kpa, orzeczono jak w sentencji.