Uzasadnienie
Skład pięciu sędziów SN rozpatrując w dniu 8 października 1992 r. sprawę ze skargi Ireny i Franciszka Z. na decyzję Wojewody K. z dnia 18 września 1991 r. w przedmiocie zameldowania postanowił na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym /t.j. Dz.U. 1990 nr 26 poz 153 ze zm./ przedstawić składowi 7 sędziów zagadnienie prawne o treści przedstawionej wyżej.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia zostały wyrażone m. in. następujące poglądy:
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. nr 14 poz. 85/ w pierwotnym tekście stanowiła w art. 4 ust. 2, że zameldowanie nie jest "uzależnione od decyzji o przydziale mieszkania, ani nie rodzi prawa do takiego przydziału". Przepis ten odstępował od rozwiązań ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o ewidencji i kontroli ruchu ludności /Dz.U. nr 33 poz. 164 ze zm./, która dopuszczała odmowę zameldowania, gdy lokal byłby nadmiernie zagęszczony, zameldowanie byłoby pozorne lub służyło uzyskaniu przydziału innego lokalu mieszkalnego /art. 3 ust. 2/. W tym brzmieniu ustawa wprowadzała obowiązek meldunkowy o charakterze wyłącznie ewidencyjnym, rejestracyjnym.
Ustawą z dnia 28 kwietnia 1984 r. /Dz.U. nr 26 poz. 132/ znowelizowano jednak ustawę o ewidencji ludności, przywracając powiązanie pomiędzy zameldowaniem a prawem do lokalu, w którym dana osoba ma przebywać. Dokonano tego przez ustanowienie obowiązku przedstawienia potwierdzenia "uprawnienia do przebywania w lokalu /pomieszczeniu/, w którym ma nastąpić zameldowanie" /art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...) według jednolitego tekstu z 1984 r./
Powstał problem, kto ma badać, czy osoba dążąca do zameldowania się na pobyt stały ma uprawnienie do przebywania w lokalu w sytuacji, gdy właściciel nie potwierdza tego uprawnienia. Początkowo uznawano, że ma to czynić organ meldunkowy, rozstrzygającą wątpliwości w tym zakresie. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 1984 r. /III SA 508/84 - ONSA 1984 Nr 2 poz. 63, OSPiKA 1985 z. 11 poz. 216/ przyjął, m.in., że urząd prowadzący ewidencję ludności jest uprawniony do badania, czy podpis na zgłoszeniu meldunkowym jest sfałszowany, czy nie, i że sprawdzanie tych danych, a w razie wątpliwości - dokonanie odpowiednich ustaleń, jest elementarnym obowiązkiem organu administracji państwowej. W doktrynie podkreślono, że przepis art. 9 ust. 2 cyt. ustawy stwarza obowiązek rozstrzygania wątpliwości co do charakteru pobytu. Organ meldunkowy jest więc powołany do wydawania decyzji administracyjnej, gdyż zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego tylko w ten sposób może rozstrzygać sprawę co do istoty.
Stwierdzono, że przepis art. 47 ust. 2 cyt. ustawy przyznał organowi administracyjnemu rolę aktywną, w której nie chodzi już tylko o samą weryfikację danych, ale o zgodę na dokonanie czynności rejestracyjnej.
Wkrótce jednak się okazało, że droga administracyjna stwarza wiele kłopotów osobom dążącym do zameldowania się na pobyt stały. Rozpoczęły się próby wykazywania uprawnień do przebywania w lokalu w drodze powództw o ustalenie. Początkowo praktyka przeciwstawiała się im. Wyrazem tego była m. in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 grudnia 1984 r. /III CZP 74/84 - OSNCP 1985 z. 10 poz. 148/, według której do dochodzenia przez członka spółdzielni mieszkaniowej lub osobę mu bliską ustalenia uprawnienia do przebywania w lokalu mieszkalnym, w którym ma nastąpić zameldowanie /art. 9 ust. 2 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - t.j. Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174/, droga sądowa nie jest dopuszczalna. Droga sądowa bowiem jest wyłączona nie tylko wówczas, gdy wyłącza ją wyraźny przepis prawa, ale także wówczas gdy przedmiotem sporu nie jest sprawa cywilna.
Roszczenia, których źródło tkwi w stosunku administracyjnoprawnym, mają charakter administracyjny. Obowiązek meldunkowy jest z natury rzeczy obowiązkiem administracyjnoprawnym. Tak więc w postępowaniu administracyjnym powinny być rozstrzygnięte wszystkie kwestie niezbędne do wypełnienia tego obowiązku.
Ten kierunek wykładni konsekwentnie rozwinęło postanowienie kolegium kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 10 kwietnia 1987 r. /III CO 4/86 - OSNCP 1988 z. 9 poz. 122/. Stwierdziło ono, że zasadność odmowy przez spółdzielnię mieszkaniową potwierdzenia uprawnienia osoby bliskiej członka spółdzielni do przebywania w przydzielonym temu członkowi lokalu mieszkalnym typu lokatorskiego /art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - t.j. Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174/, podlega kontroli przez organ meldunkowy w trybie art. 47 ust. 2 tej ustawy.
Poglądy prowadzące do przyjęcia możliwości badania w postępowaniu administracyjnym uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie na pobyt stały, były wyrażane także w orzecznictwie administracyjnym, por. np. wyrok z dnia 23 maja 1985 r. /SA/Gd 411/85 - ONSA 1985 Nr 1 poz. 29/. Poglądy praktyki o niedopuszczalności drogi sądowej w celu ustalenia uprawnienia do przebywania w lokalu na pobyt stały poddane zostały jednak w doktrynie krytyce. Podkreślano w niej, że właściciel /zarządca/ budynku nie wyraża zgody na zameldowanie, lecz jedynie obowiązany jest wskazać, czy danej osobie przysługuje uprawnienie do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie. Uprawnienie to może mieć tylko pochodny charakter i może wynikać z umów prawa cywilnego, np. najmu czy użyczenia, lub z więzi rodzinnych i związanego z nimi obowiązku alimentacyjnego. Zgodnie z powyższymi poglądami trudno wyobrazić sobie, żeby w sytuacji, gdy skład rodziny pozostawiony jest uznaniu samych zainteresowanych, jakikolwiek czynnik zewnętrzny mógł mieć wpływ, choćby tylko pośredni, na kształtowanie tego składu poprzez odmowę zgody na zameldowanie. Sprawy o ustalenie, że zainteresowane strony są związane węzłem prawnym, z którego wynika tytuł do korzystania z lokalu niewątpliwie, należą do drogi sądowej.
Krytyka ta wpłynęła na zmianę kierunku orzecznictwa. W uchwale z dnia 27 maja 1988 r. /III CZP 33/88, nie publ./. Sąd Najwyższy uznał, że do dochodzenia przez małżonka ustalenia uprawnienia do przebywania w lokalu mieszkalnym współmałżonka w sytuacji, gdy sprzeciwia się temu właściciel /współwłaściciel/ nieruchomości, co w konsekwencji powoduje odmowę zameldowania w tym lokalu przez organ administracji - droga sądowa jest dopuszczalna. Generalna zmiana kierunku orzecznictwa nastąpiła jednak w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 grudnia 1989 r., III CZP 81/89 /OSNCP 1990, z. 6 poz. 73/, w której stwierdzono, że w sporze o prawo do lokalu sąd nie może na podstawie art. 730 Kpc zakazać stwierdzenia spornych uprawnień do przebywania w tym lokalu /art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - t.j. Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174/.
Zdaniem Sądu Najwyższego, brak jest podstaw do uznania, że pojęcie "uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie" jest wyłącznie pojęciem z zakresu przepisów o ewidencji ludności, a więc prawa administracyjnego. Wprawdzie w unormowaniach dotyczących zarówno najmu lokali /w tym szczególnego trybu/ jak i spółdzielczego prawa do lokalu ustawodawca nie uznał za wskazane bliżej określić uprawnienia najemcy czy członka spółdzielni, składające się na prawo używania /korzystania lub zajmowania/ lokalu, to jednak - z istoty rzeczy - jest oczywiste, że mieszkanie ma zaspokajać nie tylko ich potrzeby, ale - zgodnie z regułą jego rodzinnego charakteru - także potrzeby innych osób. Zdaniem Sądu Najwyższego, w określonych sytuacjach /przydziału lokalu - por. art. 214 prawa spółdzielczego, zmiany lub zajęcia opróżnionej części lokalu, wstąpienia w stosunek najmu, roszczeń z art. 221 prawa spółdzielczego, żądania eksmisji lub określenia korzystania z rzeczy wspólnej itp./ powstają różnego rodzaju spory, rozstrzygane - odpowiednio - przez organy do spraw lokalowych lub sądy.
Ich przedmiotem, obok innych kwestii szczegółowych, jest wielokrotnie właśnie istnienie po stronie różnych osób /w tym i domowników współwłaściciela, najemcy lub członka spółdzielni/ uprawnienia do przebywania /zamieszkania/ w danym lokalu. Wydane w takich sprawach decyzje lub orzeczenia, choć nie chodziło w nich o ustalenie uprawnień dla celów meldunkowych, będą niewątpliwie przesądzać wiążąco - także dla organów meldunkowych - istnienie takich uprawnień. W takich więc sytuacjach nie będzie możliwe - jak to uprzednio przyjmował Sąd Najwyższy - samodzielne rozstrzyganie przez te organy, po przeprowadzeniu własnego postępowania, o istnieniu po stronie zgłaszającego zameldowanie uprawnień do przebywania w lokalu. Zdaniem Sądu Najwyższego, brak jest również podstaw do odmiennej oceny zakresu postępowania przed tymi organami wówczas, gdy uprzednio nie były jeszcze rozstrzygane w innych wspomnianych postępowaniach spory dotyczące uprawnienia do przebywania w lokalu.
Sprawy z zakresu ewidencji ludności mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeśli uznać, że do postępowania administracyjnego należy rozstrzyganie wszelkich kwestii związanych z zameldowaniem, musiałby także rozstrzygać o istnieniu uprawnień do przebywania w lokalu. Sąd Najwyższy uważa, że wyrok taki - stosownie do art. 365 par. 1 Kpc w zw. z art. 211 Kpa - wiązałby wówczas inne sądy. W rezultacie takiej wykładni wynik postępowania w sprawie meldunkowej mógłby oddziaływać na rozstrzygnięcie o innych roszczeniach, w tym i wynikających z prawa cywilnego lub prawa spółdzielczego.
Sąd Najwyższy uznał więc, że przy regule rozpoznawania spraw cywilnych w postępowaniu przed sądami powszechnymi, organ administracji państwowej nie może samodzielnie kontrolować prawidłowości stanowiska właściciela /zarządcy/ budynku, który nie jest nawet stroną w postępowaniu administracyjnym, co do potwierdzenia istnienia po stronie osoby zgłaszającej zameldowanie uprawnień wynikających ze stosunku z zakresu prawa cywilnego. Nieprzedstawienie potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu powoduje - bez względu na zasadność odmowy takiego wskazania - jedynie zameldowanie na pobyt czasowy. Właściwą zaś drogą stwierdzenia takiego uprawnienia staje się powództwo o ustalenie lub wystąpienie z innym roszczeniem na drodze sądowej. Wynik procesu - podobnie jak w sytuacji, gdy poprzedzał on zgłoszenie zameldowania - dawałby wówczas podstawę do ubiegania się o zameldowanie na pobyt stały lub wyłączał taką możliwość.
Sąd Najwyższy w składzie 5 sędziów, przekazując zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów, zwrócił zatem uwagę na powyższą zasadniczą niejednolitość orzecznictwa w przedstawionych sprawach, wymagającą rozstrzygnięcia. Uznał przy tym, że brzmienie przepisów regulujących powyższe zagadnienia także nasuwa wątpliwości.
Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...) przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące należy przedstawić potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie. Według art. 29 ust. 1 cyt. ustawy właściciel /zarządca/ budynku jest obowiązany wskazać, czy osobie dążącej do zameldowania na pobyt stały przysługuje uprawnienie do lokalu. Należy więc podkreślić, że właściciel dokonuje jedynie czynności stwierdzającej, a więc nie jest to zgoda lub pozwolenie na zameldowanie. Według art. 47 ust. 2 cyt. ustawy, jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania rozstrzyga organ administracji. Na tle dotychczasowych poglądów powstaje pytanie, czego mogą dotyczyć "wątpliwości" rozstrzygane przez organ. Czy tylko kwestii formalnych, np. podpisów na zgłoszeniu meldunkowym, czy także oceniających samo uprawnienie?
Czy organ administracji może badać np., czy osoba podpisująca zgłoszenie jest właścicielem /kwestia czysto cywilnoprawna/, czy zgłoszenie podpisali wszyscy współwłaściciele, a więc ilu ich jest itd.? Czy wreszcie może badać istnienie uprawnienia do przebywania w lokalu, a więc uprawnienia wynikającego z reguły ze stosunku o charakterze cywilnoprawnym? Jak już wyżej przedstawiono, dotychczas w praktyce funkcjonowały dwa przeciwstawne poglądy. Możliwe jest jednak także trzecie rozstrzygnięcie. Istnienie określonych stosunków cywilnoprawnych mogłoby być przedmiotem postępowania przed sądami powszechnymi. Orzeczenia w tych sprawach mogłyby, oczywiście oddziaływać na postępowanie administracyjne. Jednakże istnienie omawianego uprawnienia mogłoby być, z mocy art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...) przedmiotem rozstrzygnięcia także przez organy meldunkowe. Nie jest rzeczą wykluczoną, aby konkretny przepis prawa przekazał rozstrzyganie o istnieniu stosunku z istoty swojej cywilnoprawnego do kompetencji organów administracji.
Można przyjąć, że przepis art. 47 ust. 2 omawianej ustawy ma takie znaczenie, zwłaszcza, że nie przekazywałby on orzekania w sprawach cywilnoprawnych, lecz jedynie ustalanie istnienia uprawnień cywilnoprawnych dla potrzeb podjęcia decyzji w typowo administracyjnym stosunku dotyczącym meldunku. W ten sposób oba postępowania mogłyby być niezależne, a równocześnie wzajemnie na siebie oddziaływać, z tym zastrzeżeniem, że należałoby oczywiście przyjąć, iż orzeczenie o zameldowaniu nie wiąże sądów powszechnych co do istnienia uprawnienia do zamieszkiwania. Wydaje się to być dość oczywiste.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy o ewidencji (...) Minister Spraw Wewnętrznych został upoważniony do wydania rozporządzenia określającego zakres danych niezbędnych do zameldowania oraz sposób zgłaszania danych do ewidencji. W wykonaniu tej delegacji wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 1984 r. w sprawie wykonania obowiązku meldunkowego i prowadzenia ewidencji ludności /Dz.U. nr 32 poz. 176/. W par. 7 tego rozporządzenia stwierdza się, że dane wymagane do zameldowania na pobyt stały, to m. in. potwierdzenie przez wynajmującego faktu pobytu /pkt 14/ i potwierdzenie przez właściciela lub zarządcę budynku uprawnienia do przebywania w lokalu /pkt 15/. Na tle tej regulacji i unormowań ustawowych powstaje problem, jaki charakter ma mieć "uprawnienie do przebywania w lokalu", a w szczególności, czy ma być ono skuteczne względem właściciela /wszystkich współwłaścicieli/?
Ustawa wymaga przedstawienia potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu, nie różnicując rodzajów uprawnień. Można by więc twierdzić, że jakiekolwiek uprawnienie wystarczy do zameldowania. Może to być więc podnajem czy użyczenie od najemcy, najem zawarty z jednym ze współwłaścicieli, choćby przekraczał on zasady zarządu, stosunek prawnorodzinny itp. Między osobą dążącą do zameldowania a właścicielem nie musi być żadnego stosunku prawnego, a mimo to będzie ona miała uprawnienie do zamieszkiwania /por. np. uchwałę składu 7 sędziów z dnia 6 kwietnia 1970 r., zasada prawna, III CZP 61/69 - OSNCP 1971 z. 7-8 poz. 118/. Czy z tego, że uprawnienie musi być potwierdzone przez właściciela /wszystkich współwłaścicieli, zarządcę/ należy wyprowadzić wniosek, iż samo uprawnienie powinno być wobec nich skuteczne? Można bronić takiego poglądu. Można też jednak, wychodząc z rejestracyjnego charakteru ewidencji, przyjąć, że wystarczy jakiekolwiek uprawnienie, potwierdzone przez właściciela jako osobę zainteresowaną, a więc uznaną przez ustawodawcę za wiarygodną.
Podkreślenia wymaga, że regulacja rozporządzenia wykonawczego powinna być interpretowana tylko w zakresie upoważnienia ustawowego. Ustawa pozwoliła jedynie na określenie danych wymaganych do zgłoszenia, a nie do określenia rodzajów uprawnień dających podstawę do zameldowania na pobyt stały. Omawiana kwestia, stanowiąca drugie zagadnienie, jest aktualna bez względu na rodzaj odpowiedzi na pytanie pierwsze. Zawsze bowiem organ administracji będzie oceniał, czy uprawnienie do przebywania /choćby wykazywane orzeczeniem sądowym/ daje podstawę do zameldowania.
Sąd Najwyższy w składzie 7 sędziów, udzielając odpowiedzi na przedstawione mu do rozstrzygnięcia zagadnienia prawne, zważył przede wszystkim, co następuje:
W niniejszej sprawie chodzi o jeden z przykładów napięć, jakie wynikają na tle przebywania osób w lokalach będących przedmiotem współwłasności w sytuacji, gdy stan faktyczny długotrwałego i ze stałym zamiarem pobytu jest niewątpliwy i niewątpliwe jest także uzgodnienie tego pobytu z jednym ze współwłaścicieli, ale nie zgadzają się z tym pozostali współwłaściciele. Motywy sporu między współwłaścicielami mogą być różnorodne, mogą oni np. kwestionować akty nieuzgodnionego uprawnienia innej osoby do korzystania z przedmiotu lub ich współwłasności. Niejednokrotnie akcja pominiętych współwłaścicieli jest uzewnętrzniana bardziej przeciwko samemu aktowi zameldowania niż przeciwko stanowi faktycznemu. Mogą np. tolerować, a przynajmniej nie podejmować akcji ochronnych, sytuacje faktyczne nie ujawnione na zewnątrz w sposób sformalizowany. Takie bowiem sytuacje oceniają jako stany rzeczy poddane ich kontroli, a w każdym razie nie osłabiające dostatecznie silnie ich praw.
Inaczej natomiast oceniają skutki zameldowania na pobyt stały, którego przesłanką staje się stwierdzenie uprawnienia osoby zameldowanej do korzystania z lokalu, w którym następuje zameldowanie. W takiej sytuacji współwłaściciele, chyba nie bez powodu, dostrzegają stabilizację niepożądanego, z ich punktu widzenia, tj. z punktu widzenia przysługującego im prawa do przedmiotu współwłasności, stanu faktycznego, stabilizację, nad którą tracą kontrolę, skoro zameldowanie na pobyt stały oznaczać będzie, że zameldowano osobę mającą w tym lokalu prawo do stałego pobytu. Trzeba tu mieć na uwadze zasadnicze prawa wynikające z własności, a zwłaszcza te wymienione w art. 222 Kc do ochrony windykacyjnej oraz negatoryjnej oraz uregulowanie stosunków między współwłaścicielami na tle rzeczy wspólnej w przepisach dotyczących współwłasności, zwłaszcza w przepisach określających wykonywanie przez współwłaścicieli prawa do rozporządzania rzeczą wspólną i do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu /art. 199 Kc/ oraz do czynności zwykłego zarządu /art. 201 Kc/.
Zgodnie z art. 206 Kc każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Istotne będą tu także reguły rozpoznawania przez sądy powszechne sporów między współwłaścicielami na tle wykonywania uprawnień do rzeczy wspólnej.
Analiza przedstawionego zagadnienia, dotyczącego administracyjnoprawnego stosunku meldunkowego, wymaga zatem dostrzeżenia odrębnych aspektów, które będą dotyczyły:
- - po pierwsze, państwa zainteresowanego w uzyskaniu informacji o pobytach obywateli,
- - po drugie, osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku meldunkowego i
- - po trzecie, właściciela /współwłaściciela/ lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie.
W świetle poprzednio przytoczonych uwag wydaje się, że obecna regulacja prawna /wynikająca z nowelizacji ustawy o ewidencji ludności dokonanej w 1984 r./, która wymaga od ewidencji ludności dokumentowania "uprawnionych" stanów zamieszkiwania na pobyt stały /dłuższy niż 2 miesiące/, nie może być wyjaśniona wedle jednego tylko z powyższych aspektów. W szczególności nie należałoby absolutyzować państwowych celów ewidencyjnych, jeżeli miałyby one pozostawać w kolizji z uzasadnionymi interesami prawnymi współwłaścicieli lokali mieszkalnych. Trzeba tu mieć na uwadze, że państwo samo skomplikowało procedurę ewidencyjną przez wspomniane, nazbyt maksymalistyczne, dążenie do uchwycenia ewidencji takich stanów faktycznych, które będą równocześnie stanami prawnymi. W kontekście tych wymagań, które obecnie wydają się anachronicznymi, trzeba liczyć się ze znaczną, w razie sporów, przewlekłością procedury ewidencyjnej, jak również z merytoryczną połowicznością uzyskiwanych rezultatów.
Z tego ostatniego względu istotne jest zwrócenie uwagi przez skład 7 sędziów Sądu Najwyższego /OSNCP 1990 z. 6 poz. 73/ na tryb postępowania meldunkowego, skonkretyzowany przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 czerwca 1984 r. w sprawie wykonywania obowiązku meldunkowego i prowadzenia ewidencji ludności /Dz.U. nr 32 poz. 176/. Tak więc zgodnie z par. 7 ust. 1 pkt 15 tego rozporządzenia do danych, które należy zgłosić przy zameldowaniu na pobyt stały, zaliczono potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu. W par. 8 zaś tegoż rozporządzenia zastrzeżono, że osoba zgłaszająca taki pobyt, która nie przedstawiła owego potwierdzenia, może być zameldowana tylko na pobyt czasowy do 2 miesięcy, jeżeli w tym lokalu przebywa. Trzeba tu podkreślić, że wskazana konsekwencja zameldowania według zasad przewidzianych dla pobytu czasowego powstaje na skutek braku przedstawienia potwierdzenia uprawnienia, tj. braku odpowiedniego dokumentu pochodzącego od właściciela /współwłaścicieli/.
Jest to zatem ujęcie przede wszystkim formalne, dotyczące wymagań dokumentacyjnych, natomiast nie nawiązujące do samego uprawnienia jako materialnej sytuacji prawnej. Przy innym modelu regulacji zapewne nastąpiłoby po zwrocie "jeżeli osoba zgłaszająca pobyt stały nie przedstawi potwierdzenia uprawnienia do przebywania..." wskazanie możliwości wykazania swego uprawnienia innymi środkami prawnymi.
Sąd Najwyższy w obecnym składzie wyraża pogląd, że aktualne od kilku ostatnich lat orzecznictwo administracyjne, utrwalone w wyniku stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wyrażonego w powoływanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 grudnia 1989 r., uwzględnia wszystkie aspekty obowiązującego od 1984 r. do dzisiaj modelu ewidencji ludności. Zauważono słusznie, że brak jest podstaw do uznania, że pojęcie "uprawnienie do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie" jest wyłącznie pojęciem z zakresu przepisów o ewidencji ludności, a więc prawa administracyjnego. Uprawnienie takie bowiem najczęściej wynika z prawa cywilnego, a do rozstrzygania sporów cywilnych powołane są - jak wiadomo - sądy powszechne. Właściwą drogą do stwierdzenia kwestionowanego przez właściciela /współwłaścicieli/ takiego uprawnienia nie jest procedura administracyjna, lecz odpowiednie powództwo o ustalenie lub wystąpienie z innymi roszczeniami na drodze sądowej.
Przyjęcie, że samodzielne rozstrzyganie sporu cywilnego nie może - w braku podstawy prawnej - stanowić przesłanki rozstrzygnięcia o zameldowaniu na pobyt stały, ale że organ administracyjny powinien w tym zakresie uwzględniać sądowe orzeczenie, nie przeszkadza w realizacji funkcji, jaką ma spełniać ewidencja ludności. Nie jest też sprzeczne z interesami osoby, która chce wykonać swój obowiązek meldunkowy, gdyż nie pozbawia jej możliwości wykazania, wskutek zastosowania drogi sądowej, że wbrew sprzeciwowi właściciela /współwłaścicieli/ ma skuteczne wobec nich prawo do korzystania z mieszkania.
Nie ulega wątpliwości, że "nakładanie się" na siebie postępowania w sprawach meldunkowych i rozstrzyganie praw cywilnych na tle uprawnień do mieszkań i pomieszczeń jest niepożądane i należy dążyć do rozgraniczenia obu sfer postępowania. Niezależnie od czysto pragmatycznych przyczyn, za takim rozgraniczeniem przemawia też fakt, że istniejące trudności praktyczne w tym zakresie są refleksem rozwiązań prawnych leżących w różnych płaszczyznach; trudności są więc skutkiem przypadkowym. Zameldowanie /obowiązek meldunkowy/ jest co do zasady rejestracją faktu przebywania w określonym lokalu. Fakt ten może /ale nie musi/ wiązać się z uprawnieniami do przebywania w lokalu /pomieszczeniu/. Różnorakie obowiązki ciążące na organie decydującym o zameldowaniu /art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności.../ mają na celu ograniczenie sytuacji, gdy zajęcie lokalu następuje bezprawnie. Dlatego w wyniku nowelizacji ustawy o ewidencji ludności (...) z 1984 r. wprowadzono obowiązek legitymowania się osoby ubiegającej się o zameldowanie "potwierdzeniem" uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie.
Bez tego dokumentu zameldowanie nie może nastąpić, a obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie wszelkich wątpliwości /wiążących się z autentycznością dokumentu, prawidłowością podpisów, pochodzeniem ich od właściwych osób/, wynikających w związku z odmową, i to zarówno w momencie zgłoszenia meldunkowego, jak i później, w drodze decyzji administracyjnej /por. uchwałę składu 7 sędziów SN - III AZP 6/91/. Odmowa wydania potwierdzenia może bowiem wynikać z różnych przyczyn, obowiązkiem zaś organu dokonującego zameldowania jest wyjaśnienie przyczyn odmowy. Zupełnie jednak odrębną kwestią, leżącą w innej płaszczyźnie prawnej, jest zagadnienie uprawnień materialnoprawnych do konkretnego lokalu lub pomieszczenia. Mogą one wynikać z prawa cywilnego /rodzinnego/, spółdzielczego, a nawet administracyjnego. Jednakże nawet w tym ostatnim wypadku stosunek materialnoprawny, mimo tożsamości charakteru sprawy /administracyjna/, będzie czymś odrębnym wobec "sprawy meldunkowej".
Tym bardziej zaś byłoby nieuzasadnione dopatrywanie się tożsamości stosunku prawnego wynikającego na tle zameldowania i stosunku cywilnoprawnego, w ramach którego istnieje uprawnienie do przebywania w lokalu albo pomieszczeniu. Trudności praktyki, o których jest obszernie mowa w uzasadnieniu postanowienia składu 5 sędziów SN, cytującym rozbieżności orzecznictwa, wynikają z faktu, że zameldowanie rodzi domniemanie faktyczne istnienia uprawnienia do przebywania w lokalu /pomieszczeniu/, skoro potwierdzenie takiego uprawnienia jest wymagane przy zameldowaniu.
Zakwestionowanie istnienia uprawnienia do przebywania w lokalu może odbywać się poprzez odmówienie "potwierdzeniu" cech prawdziwości jako dokumentowi, zgłoszenie zastrzeżeń wobec prawidłowości postępowania meldunkowego wyjaśniającego wątpliwości. Następuje wtedy obalenie wspomnianego domniemania, co jednak nie rozstrzyga sprawy co do meritum istnienia uprawnienia. Zakwestionowanie może też odbywać się poprzez ocenę samego uprawnienia jako takiego, na drodze właściwej ze względu na jego materialnoprawny charakter. W treści art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...) /a także w innych przepisach tej ustawy/ brak jest wskazówek przemawiających za tym, aby "przy okazji" wyjaśnienia wątpliwości postępowania meldunkowego chciano także powierzyć organom dokonującym zameldowania orzekanie o ustalaniu istnienia stosunku prawnego lub prawa w rozumieniu art. 189 Kpc.
Zakres postępowania organu dokonującego zameldowania obejmuje tylko dokonanie czynności materialno-technicznej /zameldowanie/, mającej deklaratoryjny charakter, dokonywanej na podstawie wymaganych dokumentów /m. in. "potwierdzenie uprawnienia"/, przy czym kompetencje organu do samodzielnego rozstrzygania wyłaniających się wątpliwości dotyczą kompletności dokumentacji, jej pochodzenia od osób upoważnionych, wiarygodności złożonej dokumentacji - jako takiej, przyczyn odmowy wydania wymaganego dokumentu. Te ostatnie nie rozciągają się natomiast na problematykę ustalania uprawnienia, którego dotyczy wymagane "potwierdzenie", jeżeli uprawnienie to ma charakter cywilny lub wynika ze stosunku cywilnoprawnego i jeżeli jest ono sporne. W tym ostatnim wypadku orzekanie przez organy administracji właściwe w sprawach meldunkowych nastąpiłoby z naruszeniem granic art. 1 Kpa.
Inne ujęcie sprawy /w praktyce oznaczające priorytet właściwości organów administracyjnych orzekających w sprawach meldunkowych nad właściwością sądów orzekających o istnieniu stosunku prawnego lub uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym/ nie byłoby właściwe z dwóch przyczyn.
Z pewnością droga sądowa jest bardziej doskonałym środkiem ochrony prawa niż droga administracyjna. W warunkach państwa prawa /art. 1 Konstytucji RP/ ograniczenie zakresu ochrony sądowej jest co do zasady niewłaściwe. Do tego zaś prowadziłoby rozstrzygnięcie wyłączające spod gestii sądów cywilnych orzekanie w sprawach istnienia stosunku prawnego lub prawa części problematyki własności, spółdzielczego prawa do lokalu, najmu itd. w zakresie, w jakim chodziłoby o spory odnoszące się do zameldowania w spornym lokalu /pomieszczeniu/. Ponadto wskazać należy, że z materialnoprawnego punktu widzenia "uprawnienie do przebywania" /najemcy, podnajemcy, osoby bliskiej/ jest pochodną zasadniczego uprawnienia do lokalu, wywodzącego się w rozważanych wypadkach z głównego stosunku cywilnoprawnego /właściciela, najemcy/. Brak jest podstaw do wykluczenia samoistnej drogi postępowania sądowego w sporach na tle stosunku prawnego mającego w tym zakresie podstawowe znaczenie, będącego swoistą "przesłanką wstępną" uprawnienia pochodnego.
Własność jest prawem szczególnie chronionym w polskim systemie prawnym. Mówi o tym art. 7 Konstytucji RP, poręczający całkowitą ochronę własności osobistej. Z kolei ratyfikowana przez Polskę Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w art. 1 pierwszego protokołu dodatkowego stanowi, że "każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego". Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do wydawania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym albo w celu zapewnienia uiszczenia podatków lub innych należności pieniężnych. Cytowany przepis wskazuje na granice ingerencji państwa w zakresie korzystania z własności; dopuszczalne jest to tylko ustawą /np. prawo lokalowe/ i tylko zgodnie z kryteriami wskazanymi w powołanym przepisie Europejskiej Konwencji.
Rozszerzająca interpretacja przepisów o ewidencji ludności, dokonana mocą wykładni sądu /nawet w składzie rozszerzonym SN/, zgodnie z którą decyzje organu administracji wykonującego obowiązki w zakresie ewidencji ludności mogłyby uczynić bezskutecznymi uprawnienia właściciela i współwłaścicieli do korzystania z rzeczy, przyznane przez ustawy wprost regulujące status właściciela /kodeks cywilny, przepisy o współwłasności/, jest w świetle cytowanego przepisu Europejskiej Konwencji niedopuszczalna. Zaznaczyć zaś należy, że Konwencja wiąże wszystkie władze wprost, nie wymagając transformacji.
Mając na uwadze konstytucyjną ochronę własności, a także niedopuszczalność ograniczenia korzystania z własności inaczej niż przepisem ustawy expressis verbis taki skutek przewidującej, Sąd Najwyższy w obecnym składzie odrzuca możliwość interpretacji ustawy o ewidencji ludności w sposób, jaki mógłby ograniczyć uprawnienia właściciela.
Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę Sąd Najwyższy zadecydował o udzieleniu odpowiedzi na przedstawione mu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne tak jak w sentencji uchwały.