Uzasadnienie
Kierownik Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego w Warszawie decyzją z dnia 1 lutego 1988 r. nr 45/88 nakazał Mirosławowi K. rozbiórkę samowolnie zainstalowanych zewnętrznych krat balkonowych.
Na skutek jego odwołania Naczelny Architekt Warszawy decyzją z dnia 16 czerwca 1988 r. nr 782/88 uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu swej decyzji, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że zainstalowanie krat w loggiach, oknach i balkonach nie wymaga uzyskania zezwolenia organów nadzoru budowlanego.
Wyrokiem z dnia 23 marca 1988 r. w sprawie IV SA 1086/88, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił odwołanie od tej decyzji Ryszarda Cz., który zajmuje lokal mieszkalny w domu wielomieszkaniowym, położony nad lokalem Mirosława K. W uzasadnieniu swego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle przepisów art. 28 i art. 36-42 prawa budowlanego oraz par. 44 rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./ i par. 271 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/, okratowanie balkonu jest robotą budowlaną nie wymagającą uzyskania pozwolenia budowlanego.
Od powyższego wyroku, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł rewizję nadzwyczajną, zarzucając mu rażące naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 3 prawa budowlanego i par. 44 ust. 2 rozporządzenia MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./. Zdaniem skarżącego zakres definicji robót budowlanych, zawartej w art. 2 ust. 3 prawa budowlanego, obejmuje założenie krat na zewnątrz budynku, gdyż chodzi o montaż "innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego".
Jeżeli zatem założenie kraty na zewnątrz budynku jest robotą budowlaną, to dla jej wykonania konieczne jest uzyskanie pozwolenia budowlanego. Wynika to z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, a także z par. 44 ust. 2 cyt. rozporządzenia MGTiOŚ w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, który wylicza rodzaje robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, a wśród nich nie wymienia założenia krat na zewnątrz budynku. Stanowisko takie zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 maja 1987 r. w sprawie III ARN 6/87 /OSNCP 1988 nr 11 poz. 161/ i w uchwale z dnia 15 września 1989 r. w sprawie III AZP 11/89 /nie publ./.
Przy rozpoznaniu rewizji nadzwyczajnej wyłoniło się przytoczone w sentencji uchwały zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które zwykły skład orzekający Sądu Najwyższego przedstawił do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Sądu Najwyższego.
Rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne w powiększonym składzie, Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Dla wyjaśnienia przedstawionego zagadnienia prawnego zasadnicze znaczenie ma wykładnia pozostających ze sobą w przedmiotowym związku przepisów art. 2 ust. 3 i art. 28 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, które powinny być łącznie rozpatrywane. Przepis art. 2 ust. 3 prawa budowlanego definiuje pojęcie robót budowlanych, a przepisy art. 28 ust. 1, 3 i 4 tego prawa ustanawiają ogólne zasady udzielania pozwoleń na budowę przed rozpoczęciem określonych w tych przepisach robót budowlanych, z wyjątkiem rodzajów robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określonych w drodze rozporządzenia przez Ministra GTiOŚ.
Przepis art. 28 ust. 1 prawa budowlanego wprowadza regułę stanowiącą, że rozpoczęcie robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Powstaje kwestia, czy założenie kraty na zewnątrz okien, balkonów i loggi jest robotą budowlaną w rozumieniu art. 2 ust. 3 prawa budowlanego Przepis ten zalicza do robót budowlanych m.in. roboty polegające na budowie lub montażu urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego. Oczywiste jest, że do takich urządzeń należy zaliczyć kraty, zainstalowane na zewnątrz budynku w otworach okiennych i balkonowych, które niewątpliwie wpływają na wygląd obiektów budowlanych. Niezależnie od oceny konstrukcji legislacyjnej art. 28 prawa budowlanego, należy stwierdzić, że z ust. 3 tego przepisu wyraźnie wynika, że wykonywanie w miejscach publicznych wymienionych w nim przykładowo urządzeń wpływających na wygląd obiektów budowlanych wymaga również pozwolenia na budowę.
Powyższe zestawienie konsekwencji prawnych, wynikających z przytoczonych wyżej przepisów umożliwia stwierdzenie, że prawo budowlane przyjęło jako generalną zasadę, iż roboty budowlane, o których mowa w art. 28 ust. 1 i 3 w związku z art. 2 ust. 3 pr. bud. mogą być rozpoczęte dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę.
Jednakże ustawodawca dopuszcza możliwość odstąpienia od tej zasady w odniesieniu do robót budowlanych zwolnionych z uzasadnionych przyczyn od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, do których określenia upoważnia właściwego ministra w drodze rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 28 ust. 4 prawa budowlanego. Rozporządzenie wykonawcze ma zatem przedmiotowo normatywnie określić "rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę".
Wydane m.in. na podstawie powyższego upoważnienia ustawowego rozporządzenie Ministra GTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48/ wymienia w par. 19 ust. 1 i par. 44 ust. 1 roboty budowlane, wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, jak również par. 19 ust. 2 i 3 oraz par. 44 ust. 2 i a contrario w par. 19 ust. 1 pkt 1 roboty budowlane, nie wymagające pozwolenia na budowę. Analiza cyt. rozporządzenia wykazuje, że nie zawiera ono zupełnego wyliczenia zarówno robót budowlanych, wymagających pozwolenia budowlanego, jak również robót, które mogą być rozpoczęte bez uprzedniego uzyskania tego pozwolenia. Dlatego pozytywne wyszczególnienie robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę należy traktować jako niewyczerpującą egzemplifikację robót budowlanych, o których mowa w art. 28 ust. 1 i 3 prawa budowlanego oraz konkretyzację art. 2 ust. 3 prawa budowlanego, zawierającego ogólne określenie pojęcia robót budowlanych. Taki sposób wykonania upoważnienia ustawowego z art. 28 ust. 4 prawa budowlanego z jednej strony usuwa wątpliwości, czy określona robota budowlana mieści się lub nie w szerokim pojęciu robót budowlanych, zawartym w art. 2 ust. 3 prawa budowlanego, a z drugiej strony utrudnia właściwe zakwalifikowanie robót budowlanych, które nie zostały zaliczone w tym rozporządzeniu do żadnej z powyższych grup robót budowlanych, choć są robotami budowlanymi w szerokim znaczeniu, zawartym w art. 2 ust. 3 prawa budowlanego i mieszczą się w rozumieniu robót budowlanych, wymienionych w art. 28 ust. 1 i 3 prawa budowlanego, a tym samym objęte są wymaganiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem ich wykonania. Odnosi się to w szczególności do montażu lub wykonania w miejscach publicznych urządzeń, wpływających na wygląd obiektów budowlanych, do których - jak to wyżej stwierdzono - należy zaliczyć okratowanie okien i balkonów w lokalach mieszkalnych w domach wielomieszkaniowych /z istniejącym swobodnie dostępem do ich otoczenia innych osób/, których niniejsza sprawa dotyczy.
Za takim rozwiązaniem omawianego zagadnienia prawnego przemawia konstrukcja art. 28 ust. 1 i 3 prawa budowlanego, z której wynika ogólna zasada, że rozpoczęcie robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem rodzajów robót zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określonych ustawowo lub w drodze rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 28 ust. 4 prawa budowlanego, który przewiduje wprowadzenie wyjątków od ogólnej reguły, wyrażonej w art. 28 ust. 1 i 3 prawa budowlanego Przepisy tego rozporządzenia, określające przedmiotowo rodzaje robót budowlanych, zwolnionych od uzyskania pozwolenia na budowę, zawierające wyjątki od ogólnej zasady prawnej, wyrażonej w art. 28 ust. 1 i 3 prawa budowlanego, nie podlegają wykładni rozszerzającej.
Z powyższych wywodów wynika, że założenie krat na zewnątrz okien i balkonów jest wykonaniem roboty budowlanej, polegającej na montażu urządzenia, wpływającego na wygląd obiektu budowlanego. W odniesieniu do tej roboty mają bezpośrednie zastosowanie konsekwencje, wynikające z ogólnej zasady, określonej w art. 28 ust. 1 i 3 prawa budowlanego, skoro uprawniony do wykonania upoważnienia ustawowego właściwy naczelny organ administracji państwowej /kompetentny przedmiotowo/ nie wymienił tego rodzaju roboty budowlanej w akcie wykonawczym do ustawy wśród robót budowlanych, zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Nie wymienienie w powołanym wyżej rozporządzeniu z dnia 20 lutego 1975 r. montażu krat na zewnątrz okien, balkonów i loggi wśród robót budowlanych, zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wynika nie tylko z potrzeby oceny przed założeniem krat zharmonizowania wyglądu zewnętrznego obiektu budowlanego z otoczeniem pod względem estetycznym i architektonicznym.
Stosownie bowiem do przepisu art. 5 ust. 1 prawa budowlanego, obiekty budowlane winny zapewnić m.in. bezpieczeństwo ludzi i mienia, odpowiednie warunki użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oświetlenia i wentylacji, a także ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i normami. Wydając pozwolenie na budowę właściwy terenowy organ administracji państwowej nie może pomijać tych wymogów prawnych, lecz w razie potrzeby obowiązany jest określić w pozwoleniu na budowę warunki i wymagania, które powinny być zachowane przy prowadzeniu robót /art. 29 ust. 1 prawa budowlanego/. Rozpoznając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, właściwy organ administracji państwowej musi uwzględnić przy ocenie projektowanych robót budowlanych wszystkie wymagania stawiane przez prawo obiektom budowlanym.
Wygląd zewnętrzny obiektu budowlanego jest tylko jednym z elementów branych pod uwagę przy udzieleniu pozwolenia na budowę. Jednakże nie mniej ważne przy tym są także inne wymagania prawa budowlanego, które nie mogą być pominięte przy wykonywaniu takiej roboty budowlanej, jak zakładanie krat na zewnątrz okien, balkonów i loggi, stanowiących po ich montażu trwałe urządzenie obiektu budowlanego, mające wpływ nie tylko na jego wygląd zewnętrzny, ale także na zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia np. ewakuacji w razie pożaru, ochronę przed włamaniem z zewnątrz oraz zachowanie wymogów użytkowych. Z tych względów należy przyjąć, że przepisy art. 28 ust. 1, 3 i 4 prawa budowlanego ustanawiają z określonymi wyjątkami ogólną zasadę, iż roboty budowlane, wymienione w art. 2 ust. 3 tego prawa można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę.
Podobne rozwiązanie problemu, zawartego w przedstawionym zagadnieniu prawnym /choć oparte wyłącznie na podstawie art. 28 ust. 1 prawa budowlanego i innej argumentacji prawnej/, przyjął już Sąd Najwyższy z zwykłych składach w wyroku z dnia 27 maja 1987 r. w sprawie III ARN 6/87 /OSNCP 1988 nr 11 poz. 161/ oraz uchwale z dnia 13 września 1989 r. w sprawie II AZP 11/89 /nie publ./, w której udzielając odpowiedzi na zagadnienie prawne, przekazane przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "założenie krat na zewnątrz okien, drzwi, balkonów i loggi wymaga uzyskania pozwolenia na budowę /art. 28 ust. 1 prawa budowlanego/".
Zdaniem Sądu Najwyższego nie można podzielić poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 września 1982 r. w sprawie I SA 613/82 i wyroku z dnia 23 marca 1988 r. w sprawie IV SA 1086/88, że brak jest podstaw do przyjęcia poglądu, że okratowanie okien, balkonów i loggi jest objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie jest on uzasadniony w świetle powyższej wykładni przepisów art. 2 ust. 3 i art. 28 ust. 1, 3 i 4 prawa budowlanego oraz par. 44 rozporządzenia MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./.
Doceniając praktyczne znaczenie różnych aspektów poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można jednak pomijać konsekwencji prawnych, wynikających z obowiązującego unormowania ustawowego, które bez uprzednich zmian legislacyjnych powinny być w pełni respektowane w praktyce i orzecznictwie sądowym.
Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak w sentencji.