Uzasadnienie
Prezydent Miasta W. decyzją z dnia 29 marca 1996 r. (...) ustalił dla Elżbiety Z. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie domu mieszkalnego wolno stojącego w W. przy ul. B. na działce (...) w obrębie M.M. Inwestycja obejmuje rozbudowę domu polegającą na dobudowie garażu oraz parteru i piętra od strony wschodniej działki. Warunki wynikające z przepisów szczególnych zostały określone w ten sposób, że projekt winien być opracowany w oparciu o warunki techniczne, gabaryty rozbudowy winny być dostosowane do istniejącej zabudowy, nie przekraczające jej wysokości, a do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dołączyć 2 egzemplarze projektu oraz wyrys z ewidencji gruntów na nazwisko inwestora i analizę zacienienia sąsiedniej działki /linijka słońca/.
Od decyzji tej odwołali się Danuta i Eugeniusz F., właściciele domu jednorodzinnego na przyległej od północy działce, położonej przy ul. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 5 czerwca 1996 r. (...) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że postępowanie wyjaśniające w sprawie nie ustaliło istotnych okoliczności lokalizacji budynku przesłaniającego inny budynek, w którym znajdują się pomieszczenia mieszkalne. Stosownie do przepisów par. 13 i par. 60 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./ budynek powinien być usytuowany w odpowiedniej odległości od budynku przesłanianego. W rozpatrywanej sprawie nie ustalono takich danych, a podane informacje i wskazane odległości przez odwołujących się są rozbieżne. Niezasadne jest też nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia analizy zacienienia sąsiedniej działki /tzw. linijki słońca/ dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, gdyż ustalenie tej okoliczności ma decydujące znaczenie dla dopuszczalności usytuowania dobudówki. Ponadto decyzja rozstrzyga inaczej o zakresie inwestycji niż ostatni wniosek inwestora.
Skargę na powyższą decyzję złożyła Elżbieta Z., domagając się jej zmiany i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 1997 r. (...) uchylił zaskarżoną decyzję, uznając zasadność skargi. Organ I instancji uzależnił realizację tej inwestycji od spełnienia warunków wynikających z przepisów szczególnych w toku ubiegania się o pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że możliwość kasacyjnego załatwienia sprawy ma charakter wyjątkowy, a decyzje organu II instancji powinny być przede wszystkim merytoryczne /art. 138 par. 1 Kpa/. Organ odwoławczy mający wątpliwości co do istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, zgodnie z art. 136 Kpa. Tymczasem organ ten ograniczył się do analizy zacienienia sąsiedniej działki, co należy do kolejnego etapu postępowania, czyli wydania pozwolenia na budowę. NSA podkreślił, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może w treści decyzji rozstrzygać o warunkach techniczno-budowlanych obiektów podlegających zatwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Jeżeli organ ten nie może rozstrzygać o tym, to zbędne staje się dokonywanie takich ustaleń na tym etapie postępowania. Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, o których mowa w art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy badać w tym postępowaniu z punktu widzenia ochrony środowiska, o czym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Pozostałe wymagania z zakresu ochrony interesu osób trzecich są zabezpieczane na kolejnym etapie postępowania, a więc projektowania budowy, czyli w pozwoleniu na budowę. Za takim uszeregowaniem uprawnień przemawia - zdaniem NSA - charakter decyzji lokalizacyjnej i jej cel oraz zakres uprawnień organów uprawnionych do jej wydania, które nie mogą kolidować z kompetencjami organu uprawnionego do wydania pozwolenia na budowę. Wobec tego, że organ odwoławczy nie miał tego na uwadze, NSA uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku zarzucając mu rażące naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, bądź o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej skarżący zwrócił uwagę na to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił w swym orzeczeniu, określonej prawem problematyki i roli decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając o uwzględnieniu skargi nie wziął pod uwagę wymaganej prawem problematyki decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd nie ocenił należycie roli, jaką spełnia tego rodzaju decyzja. W myśl bowiem art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ zmiana zagospodarowania terenu, a w szczególności jego zabudowa wymaga uprzedniego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenie tych warunków poprzedza podjęcie budowy, dla której przepisy art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ma według art. 47 wymienionej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym charakter wiążący organ wydający pozwolenie na budowę. Dlatego decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu powinna ogólnie określać wymagania, które przesądzą z punktu widzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o ukształtowaniu projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta /art. 34 Prawa budowlanego/, jak również organ wydający pozwolenie na budowę lub odrębną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego /art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego/. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, powinna zawierać określenie między innymi rodzaju inwestycji, warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów szczególnych, jak również ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej i wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Innymi słowy, omawiana decyzja wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie usytuowania budowli w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek budowlanych. Wymagań tych nie można pomijać w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zakładając, że należą one do organu wydającego pozwolenie na budowę, jak to przyjął NSA w zaskarżonym wyroku. Taka wykładnia prawa stanowi rażące naruszenie przepisów wskazanych w zarzutach rewizji nadzwyczajnej. Zdaniem Sądu Najwyższego nietrafnie zatem uznał NSA w zaskarżonym wyroku, że decyzja Samorządowego Kolegium z dnia 5 czerwca 1996 r. niewłaściwie podkreślała potrzebę szerszej oceny sprawy w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z punktu widzenia wymagań przepisów szczególnych oraz ochrony interesu osób trzecich na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie może być przeto zaaprobowana ocena prawna sprawy, przyjęta przez NSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja organu I instancji zamiast określenia wymagań prawnych zawierała informacje dotyczące obowiązków inwestora, które nie mogą zastąpić wymagań, o których mowa w art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dla określenia tych warunków i wymagań należało mieć na uwadze charakter i usytuowanie zamierzonej inwestycji, istniejącą zabudowę na sąsiednich działkach i możliwość oddziaływania na warunki korzystania z tej zabudowy, z którymi wiąże się nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Dokonanie tych ustaleń na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest niezbędne dla ustalenia warunków w zakresie zabudowy działki, które będą obowiązujące dla inwestora, projektanta budowy i organu nadzoru budowlanego przy sporządzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
W świetle powyższych wywodów okazuje się, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z art. 138 par. 2 Kpa orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji, która nie odpowiadała wymaganiom prawa materialnego /art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/, jak również przepisom procesowym /art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa/ celem ponownego rozpoznania sprawy. Uchylenie tej prawidłowej decyzji organu odwoławczego rażąco narusza także art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd Najwyższy doszedł do przekonania, że należy uwzględnić rewizję nadzwyczajną i na zasadzie art. 393[13] par. 1 Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189/ uchylić zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok oraz przekazać sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd ten powinien uwzględnić wyjaśnienia istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zawarte w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95 /ONSA 1995 z. 4 poz. 154/ i w komentarzu do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym R. Hausera, Mzyk Eugeniusza, Z. Niewiadomskiego i M. Rzążewskiej, Warszawa 1995, s. 114.
Z tych względów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.