Uzasadnienie
Wójt Gminy D. decyzją z dnia 16 września 1995 r. dokonał, na wniosek Kazimiery i Aleksandra L., ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami towarzyszącymi na działce nr 1613/10 w N. W nawiązaniu do tej decyzji, kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia 13 listopada 1995 r. udzielił wnioskodawcom Kazimierze i Aleksandrowi L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na tej działce.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 5 stycznia 1998 r., wydaną na podstawie art. 16 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm., aktualnie: j.t. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym/ w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 i art. 157 par. 1 oraz art. 17 pkt 1 Kpa, stwierdziło nieważność powyższej decyzji Wójta Gminy D. z dnia 16 września 1995 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez budowę budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami towarzyszącymi na działce nr 1613/10 w N.. a to w wyniku ustalenia, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy D. /opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa K. 1991 nr 12 poz. 86/ przedmiotowa działka nie została przeznaczona na cele budowlane, lecz położona jest w granicach terenów upraw polowych, na których dopuszczalna jest jedynie lokalizacja szklarni; ponadto, działka ta położona jest równocześnie w strefie uciążliwości bazy sprzętu rolniczego. magazynów ochrony roślin i paliw /9 RPU/. Z kolei, Wojewoda K. decyzją z dnia 7 stycznia 1998 r., wydaną na podstawie art. 158 par. 2 i art. 156 par. 2 Kpa z tych samych przyczyn stwierdził, że decyzja kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 13 listopada 1995 r., udzielająca Kazimierze i Aleksandrowi L. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami towarzyszącymi na powyższej działce, została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie można stwierdzić jej nieważności, ponieważ w międzyczasie - w wyniku podjęcia jej wykonania -wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Jednakże następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 marca 1998 r., wydaną w wyniku odwołania Waldemara I. od powyższej decyzji Wojewody K. z dnia 7 stycznia 1998 r., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził nieważność decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 13 listopada 1995 r. udzielającą pozwolenia budowlanego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w szczególności, że: "W rozpoznawanej sprawie nastąpiło naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 - aktualnie j.t. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm. - powoływanej nadal jako: Prawo budowlane/, albowiem organ zobowiązany jest przed wydaniem decyzji - pozwolenia na budowę sprawdzić, czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego".
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2000 r. /IV SA 794/98/, wydanym w wyniku skargi Kazimiery i Aleksandra L., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 1998 r. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: po pierwsze - także w sytuacji, gdy wydana przez wójta, jako organ samorządowy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu "jest wadliwa od strony prawnej i podjęta nawet z rażącym naruszeniem prawa (...) organ rozpoznający sprawę pozwolenia na budowę nie jest w żadnym wypadku ani procesowe, ani ustrojowo upoważniony do ferowania i przyjmowania poglądu, iż decyzja wójta gminy jest nieważna"; po drugie - jak długo "istnieje decyzja organu samorządowego, dopóty inne organy (...) nie mają jednak żadnych podstaw do rozstrzygania własnych spraw z przyjęciem, że decyzja wójta jest nieważna, bo ich zdaniem wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wskazuje na to wyraźnie art. 34 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym."; po trzecie - należy w tym kontekście mieć także na uwadze art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzający, że warunki zabudowy i zagospodarowania ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 13 kwietnia 2001 r. (...) wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2000 r. /IV SA 794/98/, zarzucając rażące naruszenie:
po pierwsze - art. 328 par. 2 Kpc w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74. poz. 368 ze zm. -powoływanej nadal jako: ustawa o NSA/ - "wobec oczywistej sprzeczności ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia z danymi zawartymi w aktach postępowania nadzorczego, a w szczególności w związku z brakiem zauważenia faktu sygnalizowanego w decyzji organu II instancji, że w dniu 5 stycznia 1998 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją (...) stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia 16 września 1995 r. ustalającej na wniosek Kazimiery i Aleksandra L. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr 1613/10 w N.", a to w opinii rewizji nadzwyczajnej oznacza, że "Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia 17 marca 1998 r. (...) nie dokonał samodzielnej oceny legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz powołał się jedynie na stanowisko organu uprawnionego, którym w tym przypadku było niewątpliwie SKO w K."; ponadto, wedle rewizji nadzwyczajnej, podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Sąd powinien był ustalić "stan robót budowlanych, jakie zostały wykonane przez Kazimierę i Aleksandra L. w oparciu o sporne pozwolenie na budowę na dzień 17 marca 1998 r., to jest na dzień wydania decyzji przez GINB", a to w celu stwierdzenia, czy "sporne pozwolenie na budowę nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych";
po drugie - art. 35 ust. 1 lit. "a" Prawa budowlanego - "wobec wykluczenia możliwości badania w toku wydawania pozwoleń na budowę, a więc i w toku postępowań nadzorczych, jakie mogą być prowadzone wobec pozwoleń na budowę, zgodności przedsięwzięcia inwestycyjnego, objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, stanowiącej załącznik do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, znajduje się zapewnienie, że określone w tej decyzji przedsięwzięcie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego"; równocześnie. w opinii wnoszącego rewizję nadzwyczajną: "Żaden przepis obowiązującego prawa nie zwalnia organów właściwych w sprawach wydawania pozwoleń na budowę od obowiązku badania zgodności objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę przedsięwzięcia inwestycyjnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego również wówczas, gdy w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się zapewnienie, że taka zgodność zachodzi";
po trzecie - art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA - "wobec uchylenia, z powołaniem się na ten przepis prawa, decyzji organu odwoławczego, mimo braku wskazania okoliczności, które mogłyby przemawiać za takim rozstrzygnięciem".
W konsekwencji, na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA w rewizji nadzwyczajnej sformułowany został wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ administracji budowlanej /art. 84 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w 1998 r. - obecnie art. 80 Prawa budowlanego/ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązany jest sprawdzić między innymi także zgodność -stanowiącego załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę /art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego/ - "projektu zagospodarowania przestrzennego działki lub terenu" /art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego/: po pierwsze - z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem gminnym /art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/, a także z wymaganiami ochrony środowiska; po drugie - z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które "wiążą organ wydający pozwolenie na budowę" /art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w jej brzmieniu obowiązującym w 1998 r.. a więc w czasie, gdy podejmowane były decyzje administracyjne, następnie zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie/; oraz po trzecie - z innymi przepisami, w tym także techniczno-budowlanymi. Z powyższego wynika, że jakkolwiek organ właściwy dla wydania pozwolenia budowlanego /art. 84 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w 1998 r., a aktualnie art. 80 tej ustawy/ obowiązany jest w każdym wypadku badać zgodność przedstawionego projektu budowlanego zarówno z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego /jako aktem normatywnym/, jak i z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w nawiązaniu do której zgłoszony został wniosek o pozwolenie na budowę, to jednak w sytuacji, w której okaże się, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stwierdzenie nieważność tej decyzji może nastąpić na zasadach i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego /art. 34 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w 1998 r., aktualnie zaś art. 46a tej ustawy/. Ponieważ jednak kompetencja do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie należy do organu wydającego pozwolenie budowlane /art. 157 par. 1 Kpa/, organ ten powinien w tej sytuacji zawiesić postępowanie w sprawie załatwienia wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego, w celu umożliwienia uprzedniego rozstrzygnięcia innemu właściwemu organowi kwestii ważności kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /art. 97 par. 1 pkt 4 w związku z art. 100 par. 1 oraz art. 157 par. 2 Kpa/.
W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia 17 marca 1998 r., mocą której uchylona została poprzedzająca ją decyzja Wojewody K. z dnia 17 stycznia 1998 r. i równocześnie stwierdzona została nieważność decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w Krośnie z dnia 13 listopada 1995 r. w sprawie pozwolenia na budowę dla Kazimiery i Aleksandra L., w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wyraźnie powołał się na uprzednio wydaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 stycznia 1998 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia 16 września 1995 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w nawiązaniu do której wydane zostało pozwolenie na budowę. Okoliczności tej nie wziął pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, skutkiem czego - jak trafnie zarzucono w rewizji nadzwyczajnej - istnieje zasadnicza sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem oraz treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego a zebranym w rozpoznawanej sprawie materiałem dowodowym; bowiem, wbrew stwierdzeniom tego Sądu, w danym wypadku decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie opierała się na założeniu, "wedle którego organ budowlany /nadzoru budowlanego/ jest uprawniony do stwierdzenia legalności /zgodności z prawem/ ostatecznej decyzji organu samorządowego i ferowania własnej decyzji przy przyjęciu, iż decyzja organu samorządowego jest nieważna", ale właśnie była konsekwencją uprzedniego stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia 16 września 1995 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 393[13] par. 1 Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189 ze zm./ orzekł jak w sentencji.