Uzasadnienie
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. dnia 9 czerwca 1999 r., na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ oraz art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ podjęło uchwałę (...), w której stwierdziło naruszenie prawa w uchwale (...) Rady Gminy w G. z dnia 30 kwietnia 1999 r. w sprawie absolutorium dla Zarządu Gminy G. za 1998 r. Naruszenie prawa polegało, zdaniem organu nadzoru, na przeprowadzeniu przez Radę Gminy w G. tajnego głosowania przy podejmowaniu ww. uchwały. Taki sposób głosowania był, jak stwierdzono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, niezgodny z zasadą jawności gospodarki finansowej /art. 61 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 25 listopada 1998 r. o finansach publicznych - Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./, a także art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, który nie przewiduje tajnego głosowania.
Kolegium RIO zwróciło także uwagę, iż art. 13 pkt 2 statutu gminy wprowadzający tajne głosowanie w sprawie absolutorium jest niezgodny z aktualnym stanem prawym.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina G. wniosła o uchylenie ww. uchwały Kolegium RIO, zarzucając naruszenie prawa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów:
- art. 14 i art. 61 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, z uwagi na przyjęcie, że wynika z nich obowiązek przeprowadzenia głosowania jawnego w sprawie uchwały o absolutorium dla zarządu,
- art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, z uwagi na przyjęcie, że Rada Gminy G. powinna przyjąć uchwałę w sprawie absolutorium z naruszeniem postanowienia statutu, określającego sposób głosowania,
- art. 13 ust. 2 statutu Gminy G. przez stwierdzenie konieczności jawnego głosowania ww. sprawie.
Rozwijając przedstawione zarzuty Gmina podniosła, że w ustawie o samorządzie gminnym nie wprowadzono zasady jawnego głosowania, która nie może być utożsamiana z zasadą jawności gospodarki finansowej. Dlatego dopuszczalne jest określanie w drodze statutu, który jest aktem prawnym wiążącym jednostkę samorządu terytorialnego przy podejmowaniu uchwał, innych niż tylko wskazane w ustawie przypadków tajnego głosowania. Pogląd taki znalazł zresztą potwierdzenie w orzecznictwie NSA /wyrok z dnia 10 grudnia 1996 r. II SA/Kr 1385/96 - Orzecznictwo Sądów w Sprawach Samorządowych 1997 nr 3 poz. 89/.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w W., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymała swoje stanowisko.
Podniosła dodatkowo, że w świetle art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym zarządowi udziela się lub nieudziela absolutorium z tytułu wykonania budżetu, który dotyczy gospodarki finansowej prowadzonej jawnie. Uchwała absolutoryjna jest więc końcowym elementem czynności związanych z realizacją i oceną wykonania budżetu. Z tego względu nie może być podejmowana w głosowaniu tajnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna. Wprawdzie kwestia sposobu przeprowadzania głosowania przez rady gmin budziła kontrowersje w orzecznictwie NSA ale należy zwrócić uwagę, że powołane w skardze orzeczenie, jak również inne wyroki dopuszczające możliwość rozszerzania w statucie przypadków tajnego głosowania, poza sytuacje określone w ustawie, nie odnosiły się do tego zagadnienia w związku z zasadą jawności finansów publicznych i były podejmowane przed wejściem w życie Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r.
Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w tej sprawie podziela wykładnię art. 14 ustawy o samorządzie terytorialnym, która w odniesieniu do sposobu przeprowadzenia głosowania nad udzieleniem lub nieudzieleniem absolutorium dla zarządu musi uwzględniać zasady jakimi rządzi się gospodarka finansowa gminy, w szczególności wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadę jawności tej gospodarki. Stanowisko, że głosowanie w przedmiocie absolutorium dla zarządu gminy powinno odbywać się w sposób jawny zostało zawarte w wyrokach NSA z dnia 4 marca 1998 r. III SA 1002/98 oraz z dnia 4 listopada 1998 r. III SA 7318/98 i pogląd ten Sąd prezentuje również w niniejszej sprawie.
Prawidłowość takiego kierunku wykładni potwierdza przede wszystkim art. 11 ust. 1, obowiązującej od dnia 1 stycznia 1999 r. ustawy o finansach publicznych, który wprowadza jako podstawową zasadę gospodarki finansowej państwa jawność finansów publicznych. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten zamieszczony jest w rozdziale 2 tej ustawy zatytułowanym "Jawność i przejrzystość finansów publicznych", w dziale I "Zasady Ogólne finansów publicznych". Ma więc zastosowanie do całego sektora finansów publicznych, obejmującego, zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 2 tej ustawy także sektor samorządowy. Dlatego też musi być uwzględniany przy interpretacji przepisów takich jak art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, których treść po dokonaniu wykładni gramatycznej może budzić wątpliwości. Nie można przy tym zgodzić się z poglądem przedstawionym w skardze, że w dalszych ustępach art. 11 ustawy o finansach publicznych określono wyczerpująco sposób realizowania zasady jawności finansów publicznych i nie zawarto wymogu jawnego głosowania w sprawie absolutorium dla zarządu. Pogląd ten nie uwzględnia bowiem faktu, że w art. 11 ust. 2 tej ustawy podano tylko niektóre formy, w jakich realizowana jest zasada jawności finansów publicznych, o czym świadczy użycie w tym przepisie wyrazów "w szczególności przez"
Sąd podziela stanowisko organu nadzoru wyartykułowane w odpowiedzi na skargę, że udzielenie lub nieudzielenie absolutorium zarządowi jest podsumowaniem wykonania budżetu i stanowi element zamykający gospodarkę finansową gminy w danym roku, dlatego musi być podejmowane w jawnym głosowaniu. W demokratycznym państwie prawnym wyborcy, będący przecież podatnikami, mają prawo wiedzieć jak radni oceniają gospodarowanie przez zarząd środkami publicznymi, pochodzącymi z ich zobowiązań podatkowych.
Na marginesie, co do generalnej kwestii związanej ze sposobem głosowania w gminie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na rozwiązania, dotyczące sposobu głosowania organów samorządu terytorialnego, które zostały wprowadzone do przepisów określających ustrój powiatu i samorządu województwa. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578, ze zm./ uchwały rady i zarządu powiatu zapadają w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 575 ze zm./ przyjęto, że uchwały sejmiku województwa zapadają w głosowaniu jawnym lub jawnym imiennym, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Te rozwiązania, które obowiązują od dnia 1 stycznia 1999 r. zdaniem Sądu, mają charakter systemowy i świadczą o woli ustawodawcy do realizowania w ustawodawstwie zwykłym konstytucyjnego prawa obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej /art. 61 Konstytucji/. Jakkolwiek prawo to nie ma bezwzględnego charakteru i konstytucja dopuszcza w sytuacjach wyjątkowych /art. 61 ust. 4 Konstytucji/ jego ograniczenie w drodze ustawy, to regulacja ta świadczy o tym, że wyjątki od zasady jawności muszą wynikać z przepisów ustawowych. Nie mogą być wprowadzone aktem niższego rzędu takim jak statut, który zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma określać organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Z tego względu Sąd uznaje za odpowiadające ww. przepisom stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu do uchwały Kolegium RIO, że przepis art. 13 pkt 2 statutu Gminy G. jest niezgodny z aktualnym stanem prawnym.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze - uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 9 czerwca 1999 r. (...) i na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę oddalił.