Uzasadnienie
Pismem z dnia 20 sierpnia 2002 r. "(...) Towarzystwo Leasingowe SA wystąpiło do Komisji Papierów Wartościowych i Giełd o doręczenie mu jako stronie postępowania decyzji z dnia 13 sierpnia 2002 r. zezwalającej Bankowi Wschodniemu S.A. na nabycie pakietu akcji Towarzystwa, zapewniającego ponad 50 procent głosów na WZA. Ponadto Towarzystwo, powołując się na art. 28 Kpa wnioskowało o uznanie go za stronę tego postępowania oraz, stosownie do art. 73 par. 2 Kpa, domagało się wydania mu z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dokumentów i pism. Zarzuciło też Komisji wydanie decyzji bez jego udziału w postępowaniu, co naruszyło "podstawy praworządności państwowej" i zasadę zaufania obywatela do organów administracji. W kolejnym piśmie z tą samą datą LTL S.A., powołując się na art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa. wnioskowało o wznowienie postępowania administracyjnego i domagało się na podstawie art. 73 par. 1 Kpa, jako strona postępowania, przejrzenia akt sprawy oraz sporządzenia z nich notatek i odpisów.
Komisja Papierów Wartościowych i Giełd decyzją z dnia 10 września 2002 r. (...) postanowiła:
- 1. odmówić LTL S.A. przyznania statusu strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed tym organem o udzielenie zezwolenia Bankowi Wschodniemu S.A. na nabycie pakietu akcji zapewniającego przekroczenie 50 procent ogólnej liczby głosów na WZA,
- 2. odrzucić jako pochodzący od osoby nieuprawnionej wniosek LTL S.A. o wydanie z akt postępowania, o którym mowa wyżej, uwierzytelnionych odpisów znajdujących się w nich dokumentów,
- 3. odrzucić jako pochodzący od osoby nieuprawnionej wniosek LTL S.A. o doręczenie decyzji Komisji z dnia 13 sierpnia 2002 r. (...),
- 4. odmówić wznowienia postępowania, o którym mowa w pkt l.
W podstawie prawnej swojego orzeczenia Komisja powołała art. 104 par. 1 w zw. z art. 28, art. 73, art. 109 par. 1 oraz art. 149 par. 3 Kpa oraz uchwały Nr 616 Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia 10 września 2002 r.
Uzasadniając swoje stanowisko Komisja, powołując się na orzecznictwo NSA, przedstawiła jak należy rozumieć pojęcie strony w świetle art. 28 Kpa. W związku z tym stwierdziła, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi /Dz.U. 2002 nr 49 poz. 447/ wskazują wyraźnie kto i w jakich okolicznościach może uzyskać status strony postępowania administracyjnego toczącego się przed tym organem. Z przepisu art. 149 tej ustawy wynika, że postępowanie mające na celu udzielenie zezwolenia na nabycie pakietu akcji spółki publicznej zapewniającego przekroczenie 50 procent ogólnej liczby głosów na WZA tej spółki, może być wszczęte na wniosek podmiotu nabywającego te akcje. Podmiot nabywający jest więc stroną takiego postępowania.
Taki przymiot nie przysługuje natomiast podmiotowi, którego akcje mają być przedmiotem przeniesienia. Spółka akcyjna nie ma żadnego interesu prawnego w tym postępowaniu. Jest bowiem spółką kapitałową opierającą się na stałym kapitale, istniejącą niezależnie od zmian osobowych. Spółka kapitałowa, będąca ponadto spółką publiczną, nie ma możliwości kontroli swego akcjonariatu, a tym bardziej możliwości wyrażania opinii w sprawie przeniesienia posiadania jej akcji. Z istoty publicznego obrotu papierami wartościowymi wynika możliwość swobodnego przenoszenia papierów wartościowych na rynku regulowanym przez akcjonariuszy. Jedyne ograniczenia w zbywaniu takich papierów polegają na konieczności uzyskania zgody Komisji przez podmiot nabywający akcje, w przypadkach ściśle przewidzianych przepisami ww. ustawy.
W związku z powyższym Komisja stwierdziła, że LTL S.A. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 13 sierpnia 2002 r., czego konsekwencją był brak uprawnień do otrzymania tej decyzji, a także dostępu do akt sprawy, stosownie do art. 73 par. 1 Kpa. Brak było także powołanej w piśmie LTL S.A. przesłanki do wznowienia postępowania.
Od ww. decyzji Komisji z dnia 10 września 2002 r. Towarzystwo złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i jej zmianę. Powołało się przy tym na par. 2 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2001 r., określający treść wniosku, jaki składa nabywca akcji spółki. Podniosło, że zawarte w nim stwierdzenia nie pozostawiają wątpliwości, że wydana decyzja musi rozstrzygnąć takie kwestie, jak wskazanie spółki będącej emitentem akcji, których dotyczy wniosek, opis trybu zamierzonego nabycia, termin, do którego nastąpi nabycie akcji, wskazanie celu planowanego nabycia akcji. Zatem jej treść będzie miała decydujący wpływ na dalsze postępowanie Zarządu LTL S.A. i wywoła dla spółki określone obowiązki i zobowiązania. Ponadto w wyniku tej decyzji nastąpi zmiana dominującego akcjonariusza, co także nie pozostanie bez wpływu na jej działalność.
Po rozpatrzeniu tego wniosku Komisja decyzją z dnia 29 października 2002 r. (...) utrzymała w mocy w całości zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej swojego aktu powołała art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 127 par. 3 oraz art. 28, art. 73, art. 109 par. 1 i art. 149 par. 3 Kpa.
Uzasadniając swoje stanowisko podtrzymała argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutu LTL S.A. podkreśliła, iż brak jest jakiegokolwiek związku między rozstrzyganiem w kwestii uznania danego podmiotu za stronę postępowania o udzielenie zezwolenia na nabycie akcji spółki publicznej w liczbie powodującej osiągnięcie lub przekroczenie łącznie określonego w przepisie wskaźnika ogólnej liczby głosów na WZA a koniecznością zawarcia w uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia elementów, które powinien zawierać wniosek o udzielenie takiego zezwolenia, stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2001 r. w sprawie określenia zakresu informacji objętych wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie znacznego pakietu akcji spółki publicznej lub wystawionymi w związku z tymi akcjami kwitów depozytowych. Komisja może się odnosić do treści takiego wniosku wyłącznie w postępowaniu go dotyczącym.
W skardze do NSA na ww. decyzję Towarzystwo wniosło o jej uchylenie i zarzuciło KPWiG naruszenie art. 7-10, art. 28 Kpa a w następstwie także art. 73 i art. 109 tej ustawy przez odmówienie mu prawa uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym ww. decyzją z dnia 13 sierpnia 2002 r. oraz "utajnienie" tego postępowania.
Wskazało na wynikające z art. 406-407, art. 400, art. 341 i nast., art. 362 Ksh, niektóre zadania ustawowe, jakie ma do wykonania Zarząd spółki, na które bezpośredni wpływ mają decyzje KPWiG, zmierzające wprost do dokonania nieoczekiwanych i "utajnionych" zmian własnościowych wśród akcjonariuszy. Niedoręczenie Zarządowi LTL S.A. decyzji Komisji sankcjonującej zmiany właścicielskie w spółce uniemożliwia wykonywanie zadań ustawowych i statutowych przez Zarząd. Uzależnienie czynności, wynikających ze wskazanych przepisów Ksh od treści i skuteczności decyzji KPWiG wywołuje właśnie interes - prawny spółki w takim postępowaniu. Tymczasem do tej kwestii Komisja w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji się nie odniosła, tak jak i nie odniosła się do argumentów związanych z treścią informacji, wymaganych we wniosku określonym w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2001 r. Naruszyła w ten sposób zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa, a także obowiązek czuwania nad tym aby uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa.
W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie i ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze rozwinęła argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W kluczowej kwestii, która stanowi przedmiot w kontrowersji pomiędzy skarżącym Towarzystwem, a KPWiG, co do tego czy postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie art. 149 ustawy Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, status strony przysługuje nie tylko podmiotowi ubiegającemu się o nabycie takiej liczby akcji spółki publicznej, która powoduje osiągnięcie lub przekroczenie wskazanej w nim ogólnej liczby głosów na walnym zgromadzeniu, ale również i tej spółce. Sąd podziela stanowisko Komisji.
Zgodnie z par. 1 tego przepisu każdy kto zamierza nabyć akcje spółki publicznej w liczbie powodującej osiągnięcie lub przekroczenie odpowiednio 25 procent, 33 procent lub 50 procent ogólnej liczby głosów na walnym zgromadzeniu, jest obowiązany zawiadomić o tym Komisję i uzyskać jej zgodę na to nabycie. Podobna konstrukcja została zastosowana także art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe /Dz.U. nr 140 poz. 939 ze zm./, z tym że organem który wydaje zezwolenie jest Komisja Nadzoru Bankowego, i w art. l1d ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej /Dz.U. 1996 nr 11 poz. 62 ze zm./, w której wyrażenie zgody powierzono Ministrowi Finansów. Przepisy te mają charakter nadzorczy i służą badaniu przez organ państwa zgodności z prawem przygotowywanych transakcji, jak również ochronie w różny sposób wyrażanego interesu publicznego /w art. 149 ust. 2 pkt 2 Prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi jako przesłanki decyzji odmownej wymieniono spowodowanie w wyniku nabycia naruszenia przepisów ustawy lub zagrożenie ważnego interesu państwa lub gospodarki narodowej/, w sytuacji, gdy znacząca ilość głosów na walnym zgromadzeniu ma przypaść nowemu podmiotowi.
Stosując art. 149 ust. 2 ww. ustawy Komisja jest uprawniona do analizowania sytuacji nabywcy, celu nabywania akcji, a także wpływu transakcji na rynek kapitałowy i gospodarkę narodową. Nie jest natomiast jej zadaniem ochrona spółki przed zmianami akcjonariatu. Takiej sytuacji przepis ten nie obejmuje.
Z tego względu stroną postępowania, prowadzonego na podstawie art. 149 ww. ustawy, a więc podmiotem mającym interes prawny w ubieganiu się o zgodę, jest ten kto zamierza nabyć akcje spółki, nie zaś sama spółka. Nie ma ona bowiem interesu publicznoprawnego, o jakim mowa w art. 28 Kpa w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym, prowadzonym wobec przyszłego nabywcy jej akcji. Okoliczność, że zmiany w akcjonariacie spowodują powstanie po stronie Zarządu spółki określonych obowiązków, wynikających z wskazanych w skardze przepisów Ksh, nie oznacza, że te obowiązki stanowią obowiązki publicznoprawne, których ochronie, tak jak i interesu prawnego w sferze prawa publicznego, służy konstrukcja strony, wynikająca z art. 28 Kpa. Wykonywanie zadań przez władze spółki, jak również i ewentualne kwestie sporne, związane ze zmianami składu jej akcjonariuszy stanowią przedmiot prawa prywatnego i podlegają ochronie w drodze postępowania cywilnego. Nie ma natomiast podstaw do ich rozważania, a tym bardziej uwzględniania, w postępowaniu w sprawie przeniesienia praw do jej akcji.
Podobne stanowisko zostało już wyrażone w orzecznictwie tut. Sądu na tle rozpatrywania skargi dot. decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 25 ust. 1 prawa bankowego. W wyroku z dnia 14 kwietnia 2000 r. III SA 1876/99 /nie publ./ Sąd uznał za zgodną z prawem decyzję Komisji Nadzoru Bankowego o umorzeniu postępowania z wniosku banku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu o wyrażeniu zgody na nabycie pakietu akcji tego banku przez inny podmiot. Stwierdził bowiem, że działający w formie spółki akcyjnej bank, mimo pośredniczenia w przekazywaniu wniosku tego podmiotu o nabycie jego akcji do Komisji Nadzoru Bankowego, nie jest stroną prowadzonego przed nią postępowania.
Sąd podziela stanowisko Komisji Papierów Wartościowych i Giełd, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżąca spółka akcyjna jako spółka kapitałowa, będąca jednocześnie spółką publiczną, nie ma możliwości kontroli akcjonariatu, a tym samym włączania się w postępowanie związane ze zmianami w tym akcjonariacie. Z istoty publicznego obrotu papierami wartościowymi wynika bowiem możliwość swobodnego przenoszenia papierów wartościowych na rynku regulowanym przez akcjonariuszy, pod nadzorem Komisji, która w ściśle określonych w ww. ustawie przypadkach została wyposażona w uprawnienia władcze stosunku do podmiotów ubiegających się o nabycie papierów wartościowych.
Dlatego też brak było przesłanki do wznowienia na wniosek Towarzystwa, oparty na art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, postępowania zakończonego decyzją z dnia 13 sierpnia 2002 r., w której Komisja udzieliła zgody na nabycie przez Bank Wschodni S.A. pakietu akcji zapewniającego przekroczenie 50 procent ogólnej liczby głosów na walnym zgromadzeniu LTL S.A. Jak wykazano wyżej Towarzystwo nie było stroną tamtego postępowania. Z tego względu Komisja nie miała podstaw do zapewnienia mu w nim czynnego udziału, jak i umożliwienia korzystania z wszelkich uprawnień takich jak doręczenie decyzji, czy dostęp do akt, przysługujących tylko stronie, ewentualnie innym podmiotom /organizacji społecznej dopuszczonej do postępowania na prawach strony, prokuratorowi, RPO/, wymienionym w Kpa, czy ustawach szczególnych. Dlatego też rozstrzygnięcie zawarte w pkt 4 decyzji KPWiG z dnia 10 września 2002 r., które zostało utrzymane w mocy po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją Komisji z dnia 29 października 2002 r. jest prawidłowe.
W przypadku, gdy wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną składa podmiot, któremu nie przysługiwały uprawnienia strony w postępowaniu zwykłym, organ był zobowiązany odmówić wznowienia postępowania, wydając decyzję na podstawie art. 149 par. 3 Kpa. Nie występowała bowiem przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa. Wobec powyższego skarga w części dotyczącej rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania podlegała oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Natomiast przepisy Kpa nie dają podstawy do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o odmowie przyznania podmiotowi statusu strony, a także odrzucania jego wniosków w sprawie wydawania akt, czy doręczenia decyzji skierowanej do innego podmiotu. Stanowisko organu w tej materii jest konsekwencją wydania rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania z przyczyny wnioskowania przez podmiot nie będący stroną w sprawie i pogląd co do statusu strony należało wyrazić w uzasadnieniu decyzji, a nie w jej sentencji. Odmowa sporządzania odpisów z akt i ich uwierzytelniania załatwiana jest natomiast w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, stosownie do art. 74 par. 2 Kpa. Doręczanie decyzji stanowi zaś czynność materialno-techniczną. Z tego względu Sąd uznał zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymała w mocy decyzję Komisji z dnia 10 września 2002 r. w przedmiocie określonym w pkt 1 do 3 sentencji za wydaną bez podstawy prawnej i w tej części, stosownie do art. 22 ust. 1 i 3 ww. ustawy o NSA w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, stwierdził jej nieważność.
O częściowym zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego od Komisji Papierów Wartościowych i Giełd orzeczono na podstawie art. 55 ust. 2 ww. ustawy o NSA.