Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Kartuzach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, domagając się w niej stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Gminy Stężyca z dnia 20 marca 2007 r. nr V/3/2007 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Gmina Stężyca (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2007 r., nr 114, poz. 1927), która to uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.).
Skarżący zarzucił zaskarżonej części uchwały istotne naruszenie prawa:
- - art. 7 w zw. z art. 94, art. 32 ust.1 i 2, art. 217 Konstytucji oraz art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych i art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i dokonanie zróżnicowania w § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego i ustalenia odrębnych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od zabudowanego bądź niezabudowanego charakteru obszaru, w sytuacji gdy takie zapisy uchwały wykraczają poza kompetencję Rady Gminy, która nie została upoważniona do zróżnicowania opłat w odniesieniu do ww. kryteriów, innych niż enumeratywnie wskazane w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych;
- - art. 7 i art. 94 Konstytucji, art. 40 ust. 5 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego polegającego na przyjęciu w § 3 ust. 2 odmiennych od ustawowych zasad określania wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim urządzenia w taki sposób, że opłatę odniesiono do pojęcia "roku kalendarzowego" zamiast "roku".
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 uchwały wyłącznie w zakresie sformułowania "kalendarzowy" i o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Wskazał, że jakkolwiek brak jest upoważnienia ustawowego dla rady gminy do zróżnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od tego, czy jest to teren zabudowany, czy też nie, to jednak nie było to naruszenie istotne uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały, bowiem stawki opłat dla obu rodzajów obszarów ustalone zostały w tej samej wysokości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotność naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy). Jako istotne naruszenie prawa uchwałą organu samorządu terytorialnego traktowane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie podstawy prawnej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz procedury podjęcia uchwały, przy czym istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z oczywistych i jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (por. wyrok NSA z 5 września 2017 r., I OSK 124/17).
Wskazać także należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych.
Sąd badając uchwałę w zaskarżonym zakresie uznał skargę częściowo za uzasadnioną.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowi, że "roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. W przypadku umieszczenia urządzenia przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.". Zdaniem skarżącego, przepis ten posługując się sformułowaniem "rok kalendarzowy" modyfikuje sformułowanie ustawowe "rok".
Sąd skontrolował zgodność z prawem § 3 ust. 2 uchwały, będącego przedmiotem zaskarżenia, niezależnie od zarzutów skargi, do czego jest upoważniony na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 40 ust. 5 powoływanej wyżej ustawy o drogach publicznych, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.
Analizując § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały przyznać należy rację skarżącemu, że przepis art. 40 ust. 5 ww. ustawy nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, a ogólnie do "roku". Zatem wprowadzenie w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Nieuprawnione jest użycie w uchwale rady gminy pojęcia "rok kalendarzowy", gdyż modyfikuje treść ustawowego pojęcia "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Początek roku kalendarzowego zawsze przypada na 1 stycznia i nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego.
Takie stanowisko zajęły wojewódzkie sądy administracyjne: w Poznaniu w wyroku z 19 czerwca 2018 r. sygn. III SA/Po 274/18, Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Go 516/10, w Białymstoku w wyroku z 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 616/18, w Olsztynie w wyroku z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. II SA/Ol 999/21.
Ponadto, zdanie drugie § 3 ust. 2 uchwały w brzmieniu "W przypadku umieszczenia urządzenia przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim" stanowi powtórzenie regulacji art. 40 ust. 5 ww. ustawy, cyt. "za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim".
Jedną z podstawowych zasad tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 283; dalej "rozporządzenie"), w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobne unormowania zawiera dyrektywa wynikająca z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.
Unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko wskazane przepisy rozporządzenia, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17, powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Dodać należy, że dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany, może też stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.
Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych jako istotne naruszenie prawa (por. wyroki NSA z: 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10; 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1152/19).
Podsumowując, Sąd stwierdził nieważność § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały w całości, z uwagi na dokonane w nim powtórzenie regulacji ustawowej, i to powtórzenie niedokładne, zawierające modyfikacje, przez co nie może zostać pozostawione w obrocie prawnym, godząc w zasadę spójności systemu prawa. Wyeliminowanie tego przepisu z uchwały nie powoduje przy tym luki prawnej ani nie zagrozi jej dalszemu stosowaniu, bowiem wyeliminowana z uchwały norma prawna wynika z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych.
W pozostałym natomiast zakresie Sąd uznał skargę za niezasadną, podzielając stanowisko organu, że naruszenie prawa w § 3 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały ma charakter nieistotny.
Zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały, za zajęcie pasa drogowego dla celów, o których mowa w § 1 pkt 2 ustala się następujące roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi zajętej przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia:
- 1) w poprzek drogi: a) poza obszarem zabudowanym – 200 zł, b) w obszarze zabudowanym – 200 zł.
- 2) wzdłuż drogi: w jezdni, poza jezdnią: a) poza obszarem zabudowanym – 200 zł, b) w obszarze zabudowanym – 200 zł.
- 3) na drogowym obiekcie inżynierskim – 200 zł.
Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały, za zajęcie pasa drogowego dla celów, o których mowa w § 1 pkt 3 ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego, niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego: a) poza obszarem zabudowanym – 1 zł, b) w obszarze zabudowanym – 1 zł.
Zgodnie z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.
Zgodnie z art. 40 ust. 9 ww. ustawy, przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:
- 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;
- 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;
- 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;
- 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;
- 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.
Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że przy ustalaniu dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego możliwe jest zróżnicowanie wysokości tych stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów określonych przepisem art. 40 ust. 9 pkt 1- 5 ustawy o drogach publicznych, które nie upoważniają do różnicowania opłat w zależności od zajęcia pasa drogowego na obszarze zabudowanym i niezabudowanym. W rozpoznawanej sprawie jednak Sąd uznał, że mimo posłużenia się w przytoczonych wyżej przepisach uchwały sformułowaniami "poza obszarem zabudowanym" i "w obszarze zabudowanym", w rzeczywistości jednak nie doszło do niedopuszczalnego zróżnicowania stawek według takiego kryterium, uchwalone bowiem stawki są jednakowe dla obu rodzajów obszarów. Jakkolwiek zatem takie rozróżnienie w uchwale ocenić należy jako zbędne, nie stanowi ono istotnego naruszenia art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, skutkującego nieważnością ustalonych stawek opłat.
Odmienne stanowisko byłoby zbyt rygorystyczne. Należy tu podkreślić poszanowanie dla uprawnień jednostki samorządu do stanowienia prawa miejscowego. Sąd powinien ograniczyć się do minimalnej ingerencji jaka jest konieczna do eliminacji niezgodności z prawem uchwały i pozostawić możliwość stosowania danej normy jeżeli nie narusza ona w istotny sposób prawa.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 ust. 2 uchwały, natomiast w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.