Uzasadnienie
Wójt Gminy C., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją wydaną w dniu 9 czerwca 2020 r. m.in. na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; powoływanej dalej także jako: "u.ś.r." lub "ustawa"), odmówił przyznania J. W. (zwanej dalej także jako: "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę M. W. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest ustalenie, że niepełnosprawność matki wnioskodawczyni nie powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem niepełnosprawność M. W. powstała od 32-go roku życia, czyli po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Organ uznał dodatkowo, że wnioskodawczyni nie spełnia warunków określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż z wywiadu środowiskowego wynika, iż zakres sprawowanej opieki przez J. W. nie uniemożliwia podjęcia przez nią pracy zawodowej.
Opieka nad M. W. sprawowana jest również przez drugą córkę M. P., która towarzyszy jej w trakcie wizyt u lekarza, zapewnia transport oraz angażuje się w załatwienie spraw urzędowych, zabiera matkę do swojego miejsca zamieszkania. Córka J. W. zamieszkuje razem z matką i pomaga w zaspokajaniu potrzeb dnia codziennego - zakupy, przygotowanie posiłków, sprzątanie, pranie, palenie w piecu.
Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej również jako: "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. W., decyzją z dnia 28 lipca 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 256) i art. 17 u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
SKO nie podzieliło zasadności argumentacji organu pierwszej instancji dotyczącej podstawy prawnej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi czas powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. SKO podzieliło w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyrokach: NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17, NSA z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16; WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015r., sygn. akt II SA/Ol 623/15, WSA w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14; WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14.
Pomimo powyższego SKO uznało, że brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego strony z uwagi na ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji. Wynika z niego bowiem, że osoba niepełnosprawna ma czworo dzieci. Dwóch synów pracuje za granicą. Córka M. P. pracuje i opiekuje się matką wspólnie z córką J. W. Siostry sprawują opiekę naprzemiennie.
SKO miało na uwadze, że podział obowiązków dotyczący opieki nad matką nie jest w sprawie wykluczony, co skłania do wniosku, iż brak podjęcia zatrudnienia przez stronę nie mógł być rozstrzygający. Ponadto z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy nie można wywodzić, że z przyczyn obiektywnych dzieci osoby niepełnosprawnej są wyłączone z obowiązku sprawowania nad nią opieki. Takimi przyczynami nie mogą być wyłącznie praca, czy fakt zamieszkiwania w znacznej odległości od matki. Każde z rodzeństwa wnioskodawczyni ma możliwość udzielenia wsparcia w opiece, czego nie wyklucza potwierdzony wywiadem środowiskowym stan zdrowia M. W.. Stwierdzeniu takiemu nie przeczy zakres niezbędnej pomocy udzielanej przez stronę matce, a który ma polegać na dozowaniu leków, pomocy w przygotowaniu posiłków oraz w codziennych zabiegach pielęgnacyjnych, czy w wizytach lekarskich i załatwianiu spraw urzędowych.
Natomiast z obowiązku tego, zdaniem SKO, zwolniony jest mąż niepełnosprawnej, chory przewlekle, nawet jeśli nie ma orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, bowiem sam nie jest w stanie opiekować się żoną.
Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zawartym w powołanej powyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], J. W., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, w której domagała się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia, co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Domagała się również zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że z dyspozycji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przywołanej normy prawa wynika zatem, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Istotą wnioskowanego świadczenia jest rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która takiej opieki wymaga. Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która to opieka uniemożliwiała jej podjęcie zatrudnienia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 lipca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia 9 czerwca 2020 r., którą odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką M. W. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Art. 17 ust. 1a ustawy stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W myśl natomiast art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego skarżąca 31 stycznia 2020 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w C. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – M. W. (ur. [...] 1952 r.), załączając m.in. do wniosku orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia 27 lipca 2016 r. o stopniu niepełnosprawności, zaliczające jej matkę do znacznego stopnia niepełnosprawności z informacją, że niepełnosprawność istnieje od 32-go roku życia, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12 lipca 2013 r.
Organ pierwszej instancji mając na uwadze treść powołanego powyżej orzeczenia uznał, że nie można przyjąć, iż niepełnosprawność matki skarżącej powstała w okresach określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., zatem wnioskowane świadczenie nie może być przyznane. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się organ odwoławczy.
Sąd podziela pogląd organu odwoławczego dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na czas powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej.
W tym zakresie wskazać należy na treść i skutki płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; publ. OTK-A 2014/9/104).
Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r.
w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).
Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 u.ś.r., który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15, możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60).
Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", P i P nr 10/2008).
Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.
Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.
Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.
Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, a zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają umocowanie do działania jedynie na podstawie obowiązujących przepisów.
Zauważyć także należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).
W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy.
Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o treści - "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".
Ten fragment uzasadnienia potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek i zadaniem Sądu, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta bowiem w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.
W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji z tego obowiązku się nie wywiązał.
Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zaistniała zatem podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy oświadczeniach rodzinnych w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w sprawie.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyrażają stanowisko o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16 oraz wyrok z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15; cytowany powyżej wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 51/17).
Sąd nie podziela tym samym poglądu wyrażonego w innych orzeczeniach, w których przyjęto, że wejście w życie przedmiotowego wyroku Trybunału nie ma wpływu na kształt obowiązujących przepisów, z uwagi na zawarte w jego uzasadnieniu wyjaśnienia (np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1085/14; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 464/15).
Zatem zgodzić się należy z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji wadliwie przyjął, że skarżąca nie może uzyskać przedmiotowego świadczenia z tego względu, że niepełnosprawność jej matki nie powstała w okresach wskazanych w treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Sąd orzekający podziela również stanowisko organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) z zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką w uwagi na zakres sprawowanej opieki. Jednak nie wszystkie argumenty organu odwoławczego w tej kwestii należy uznać za zasadne.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych w art. 3 pkt 22 definiuje pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie zawiera jednak definicji sprawowania opieki, niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywieść można, że opieka musi być stała lub długoterminowa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych nie musi to być opieka całodobowa. Jednak, nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15).
Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, wskazał, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Podkreślić należy, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy.
Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Jest kompensacją strat materialnych.
Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których - zakres opieki - wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16).
Istotne jest jednak, że opieka taka musi - w sposób oczywisty - stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
Zdaniem Sądu orzekającego w realiach niniejszej sprawy takiego rodzaju związku trudno się dopatrzyć.
Z akt sprawy wynika, że matka skarżącej – M. W. mieszka wspólne ze swoim mężem – B. W., skarżącą J. W. i jej partnerem – J. Z. oraz wnukiem – M. Z. Mąż matki skarżącej B. W. jest przewlekle chory, i jak zaznaczył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie jest on w stanie opiekować się żoną. W wywiadzie środowiskowym z dnia 4 czerwca 2020 r. wskazano, że "rodzina w składzie pięcioosobowym wspólne prowadzi swoje gospodarstwo domowe".
Ponadto, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżąca i jej partner nie pracują.
Partner nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy. Skarżąca zajmuje się dzieckiem (wychowuje syna) i ma przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. Natomiast matka skarżącej, na którą wnioskowane jest świadczenie oraz jej mąż B. W. otrzymują świadczenia emerytalne (vide: oświadczenie z dnia 29 października 2019 r. J. Z., wyliczenie dochodu rodziny rok 2018, w aktach administracyjnych). M. W. ma jeszcze czworo dzieci, w tym troje z nich: M. G., S. S. i I. W. mieszka za granicą, oprócz córki M. P. W wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 4 czerwca 2020 r. pracownik socjalny wskazał, że M. W. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, ma problemy z poruszaniem, niedaleki spacer sprawia jej trudności, poza domem przemieszcza się za pomocą balkonika. W czynnościach dnia codziennego pomaga jej skarżąca, tj. w czynnościach żywieniowych (przygotowywanie posiłków, dostarczanie artykułów spożywczych) oraz w czynnościach gospodarczych (przynoszenie opału, sprzątanie, pranie).
W oświadczeniu z dnia 4 czerwca 2020 r. skarżąca wskazała, że nie pracuje, pomaga mamie przy kąpieli, gotuje obiady, wychodzi na spacery, robi pranie. W oświadczeniu z tego samego dnia matka potwierdziła, że córka J. W. pomaga jej w czynnościach dnia codziennego.
Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy ważne jest, że matka skarżącej otrzymuje również znaczną pomoc, wsparcie oraz opiekę ze strony swojej córki – M. P. Ustala ona wizyty u lekarza, zapewnia jej transport, towarzyszy w trakcie wizyt oraz załatwia wszelkie sprawy urzędowe (okoliczności te pozostają poza sporem w niniejszej sprawie). W dniu 27 maja 2020 r. podczas próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania osoby wymagającej opieki, pracownicy socjalni nie zastali matki skarżącej w domu, gdyż matka przebywała u córki M. P., co czym poinformowała sama skarżąca.
Także w złożonym w dniu 4 czerwca 2020 r. oświadczeniu matka skarżącej potwierdziła, że ma realną pomoc w osobie swojej drugiej córki – M. P., która organizuje wizyty u lekarza i towarzyszy jej w nich.
W ocenie Sądu orzekającego, prowadzenie gospodarstwa domowego, w tym pranie, sprzątanie, robienie zakupów czy posiłków nie stanowi czynności tak bardzo czasochłonnych, które wykluczałyby podjęcie zatrudnienia. Czynności te nie zajmują tyle czasu, aby determinowały konieczność całkowitej rezygnacji z zatrudnienia (lub jego niepodejmowania) czy też uniemożliwiały podjęcie pracy w ograniczonym jej wymiarze. Nie świadczą one o konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki innej osoby, stanowiąc jednocześnie codzienne zajęcia osób, w tym takich, które również pracują zawodowo. Także czynności związane z opieką nad matką skarżącej ograniczające się do pomocy w czynnościach higienicznych (kąpaniu), ubieraniu, podawaniu lekarstw czy w wychodzeniu na spacery klika razy w tygodniu nie są czynnościami oznaczającymi opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Dlatego nie sposób przyjąć, aby skarżąca z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się matką, rzeczywiście nie mogła podjąć żadnego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Wskazane przez skarżącą czynności, które podejmuje w ramach opieki nad niepełnosprawną matką są przede wszystkim, jak już podkreślano, zwykłymi czynnościami życia codziennego. Ponadto - co istotne - na zakres opieki sprawowanej przez skarżącą bezpośrednio wpływa rzeczywista pomoc i wsparcie jakie matka otrzymuje od córki M. P. Trudno w takiej sytuacji wywodzić niemożność podjęcia pracy przez skarżącą.
Na marginesie można dodać, że z wywiadu środowiskowego nie wynika, aby matka skarżącej wymagała jak wskazano w załączniku do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nocnego czuwania podczas snu czy prowadzenia do toalety lub aby skarżąca organizowała i uczestniczyła w wizytach lekarskich. Te ostanie czynności wykonuje córka – M. P., co potwierdziła M. W. w ww. oświadczeniu. Natomiast sama skarżąca w oświadczeniu z dnia 4 czerwca 2020 r., które zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, wskazała jedynie, że pomaga mamie przy kąpieli, wychodzi na spacery, gotuje obiady, robi pranie.
Sąd nie kwestionuje złego stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności jej pomocy przy niektórych czynnościach, jednak sam znaczny stopnień niepełnosprawności przyznany na stałe, jak również sam fakt sprawowania opieki nie stanowią w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Opieka ta, jak podkreślano powyżej, musi być opieką nie tylko stałą, ale również na tyle absorbującą, że wyklucza podjęcie zatrudnienia.
Ponadto, należy wskazać, że Sąd orzekający nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że przeszkodą w przyznaniu skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że istnieją inne osoby (rodzeństwo skarżącej), na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Obowiązek alimentacyjny ciąży w równym stopniu na wszystkich dzieciach osoby wymagającej opieki (M. W.). W żadnym razie organ nie może wybierać i wskazywać osoby, która ma pełnić opiekę nad osobą niepełnosprawną. Nadto, organ odwoławczy w sposób niezrozumiały posługuje się zwrotem "opieki naprzemiennej" sprawowanej przez siostry. Pojęcie opieki naprzemiennej jest określeniem ustawowym. Przepis art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. pomoc państwa w wychowaniu dzieci (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 z zm.) stanowi, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.
Opieka naprzemienna odnosi się do rodziców dziecka i ściśle wiąże się ze sposobem jej sprawowania (porównywalne i powtarzające się okresy). Poczynione uwagi pozostają jednak bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.
W aspekcie dokonanych powyżej rozważań należy zauważyć, że w opozycji do twierdzeń organów sprowadzających się do uznania, że skarżąca nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. profesjonalny pełnomocnik skarżącej na etapie odwołania zakwestionował wyłącznie zastosowanie przez organ pierwszej instancji normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2003 r., zaś na etapie skargi ograniczył się tylko do stwierdzenia, że "skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która to opieka uniemożliwiała jej podjęcie zatrudnienia", nie przedstawiając jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie.
W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).