Uzasadnienie
Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 20 listopada 2019 r. nr [...] wydanym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. na podstawie art. 341 ust. 1 pkt 1 w związku z art 195 ust. 1 i art. 205 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo Wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2268) w oparciu o wyniki kontroli gospodarowania wodami w zakresie korzystania z wód oraz ochrony zasobów wodnych, przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy jak i utrzymania wód oraz urządzeń wodnych (opisanych w protokole kontroli znak [...] z dnia 30 września 2019 r.) W. B. (dalej także jako "kontrolowany" albo "skarżący") został zobowiązany do:
likwidacji ewentualnie legalizacji przebudowanych zastawek na rowach [...] i [...] w terminie do dnia 31 marca 2020 r.;
zawarcia umowy dzierżawy ujęcia wodnego [...] z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. – w terminie do dnia 31 marca 2020 r.; organ wskazał, że brak umowy skutkować będzie zakazem korzystania z ujęcia wodnego [...] z rzeki T.;
prowadzenia nawadniania i odwadniania gruntów rolnych w sposób zgodny ze sztuką melioracyjną mając na uwadze warunki hydrologiczne, meteorologiczne, glebowe, zgodnie z zapisem w instrukcji gospodarowania wodami [...] a także tendencję obniżania poziomu lustra wody na polderze, która trwa zazwyczaj około 3 - 4 dni oraz pisemnego poinformowania Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. o wykonaniu zarządzenia w terminie do dnia 15 kwietnia 2020 r.
W uzasadnieniu wydanego zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że na wniosek Ministerstwa Gospodarki Wodnej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 11 września 2019 r. w dniu 30 września 2019 r. została przeprowadzona, przez upoważnionych inspektorów, interwencyjna kontrola gospodarowania wodami na dz. nr ew. [...] obr. G., będących własnością W. B., znajdujących się na polderze [...] G. Zakres kontroli objął art. 334 pkt 1, pkt 2, pkt 5, pkt 9, art. 195 i art 205 ustawy - Prawo wodne, to jest korzystanie z wód; przestrzeganie warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ww. ustawy; utrzymywanie wód oraz urządzeń wodnych; przestrzeganie warunków obowiązujących na wałach przeciwpowodziowych oraz obszarach szczególnego zagrożenia powodzią; prowadzenie melioracji wodnej polegającej na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy oraz utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych.
W trakcie kontroli ustalono, iż W. B. prowadzi działalność rolniczą polegającą na uprawie warzyw na działkach [...] o łącznej powierzchni 98.68 ha. Przedmiotowy areał znajduje się na polderze o nazwie [...] G. o powierzchni 560 ha stanowiącym teren depresyjny [...]. Organ wskazał ponadto, że W. B. posiada pozwolenie wodnoprawne znak [...] z dnia 14 listopada 2008 r. wydane przez Starostę Powiatowego w E. na odbudowę z modernizacją szczegółowych urządzeń melioracyjnych na ogólnej powierzchni 98.68 ha. Zgodnie z tym pozwoleniem wodnoprawnym odbudowa i modernizacja szczegółowych urządzeń dotyczyła likwidacji rowów melioracyjnych i budowy sieci drenarskiej. Na przedmiotowe roboty brak zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w E..
Dodatkowo W. B. posiada pozwolenie wodnoprawne z dnia 2 września 2011 r. znak [...] wydane przez Starostę Powiatowego w E., na pobór wód z rzeki T., ujęciem brzegowym typu [...], zlokalizowanym w lewym brzegu rzeki, do nawodnień gruntów rolnych. Pozwolenie to jest ważne do 1 września 2031 r. W operacie wodnoprawnym i instrukcji gospodarowania wodą został przedstawiony sposób korzystania z wód do nawodnień. Przewidziano, że nawodnienia będą obywać się systemem podsiąkowym i deszczownianym. Nawadnianie podsiąkowe odbywa się przez pobór wód z rzeki T. ujęciem wałowym [...] poprzez kanał [...] oraz systemem rowów melioracji na grunty W. B. Wprowadzona woda do rowów zostaje zatrzymywana za pośrednictwem dwóch zastawek w rowie [...]. Zastawki te są umiejscowione w odległości około 78 m od kanału [...]. Dodatkowo przewidziano nawadnianie deszczowniane za pomocą deszczowni przenośnych, gdzie pobór wody odbywa się z rowów melioracyjnych.
W ramach przeprowadzonej dnia 30 września 2019 r. interwencyjnej kontroli na ww. działkach stanowiących własność W. B., dokonano oględzin rowów melioracji szczegółowych nr [...] jak i zastawek w rowach [...] i stwierdzono, iż na przedmiotowych gruntach prowadzona jest uprawa warzywnicza (w dniu kontroli na działkach pozostawała marchew i seler). Na części pola stwierdzono uprawę poplonową.
W rowach stagnowała woda na poziomie około 0,80 m poniżej terenu, nie można było stwierdzić w jakim stanie znajdują się wyloty drenarskie, gdyż znajdowały się pod wodą. Poziom lustra wody w rowie J-100 kształtował się na takim samym poziomie jak w kanale [...] w sąsiedztwie głównej zasuwy w rowie [...] zlokalizowano łatę wodowskazową, będącą własnością W. B. Geodezyjny operat powykonawczy posadowienia tej łaty został przesłany przy piśmie "uwagi i zastrzeżenia do protokołu".
Organ wskazał dalej, że na dz. nr [...] woda została zatrzymana w rowie [...] za pośrednictwem zamontowanych szandorów w betonowej zastawce. W toku kontroli stwierdzono, że woda przelewała się warstwą około 6 cm nad górną krawędzią szandorka, następował odpływ wody z rowu [...] do kanału pompowego. Kontrolowany nie posiadał zaś zgody wodnoprawnej na przebudowę elementów betonowych zastawek.
W trakcie kontroli uzyskano oświadczenie W. B., iż nadal następuje nawadnianie upraw celem utrzymania odpowiedniej wilgotności gleby dla warzyw (marchwi i selera). Ponadto dokonano oględzin mierników wilgotności gleby. Miejscami zlokalizowane są odkrywki o głębokości 1 metra mające na celu prowadzanie wizualnej kontroli poziomu wody w gruncie.
Dodatkowo, uzupełniając czynności kontrolne (bez udziału kontrolowanego) dokonano oględzin pompy [...] G., kanału wlotowego do stacji pomp nr [...] oraz ujęcia brzegowego typu [...], zlokalizowanego w lewym wale rzeki T. Poziom lustra wody na wlocie do ujęcia pompy wynosił 3,6 m (co stanowi -1,4 m ppm). Utrzymywanie odpowiednich poziomów wody na polderze następuje za pomocą pompy [...] G.. Wylot ujęcia wody z rzeki [...] do nawodnień oddalony jest około 55 m od kanału pompy [...]. Kanał [...] (dz. nr [...] i dz. nr [...]) stanowi własność Wód Polskich i jest kanałem odprowadzającym nadmiar wody z polderu do pompy [...] G.. Kanałem tym następuje nawadnianie gruntów rolnych W. B. Pompa [...] obsługuje polder 560 ha, w tym grunty W B., które stanowią 17,5 % całego polderu.
Z uwagi na brak woli W. B. i spisania protokołu kontroli na miejscu, dnia 4 października 2019 r. na podstawie art. 340 ustawy - Prawo wodne został on przesłany, za pośrednictwem poczty, celem zapoznania się i ewentualnego wniesienia uwag / zastrzeżeń przez kontrolowanego. Dnia 17 października 2019 r. do PGW WP RZGW w G. wpłynęły uwagi i zastrzeżenia kontrolowanego do protokołu kontroli znak [...]. Wniesione uwagi i zastrzeżenia dotyczące kontroli zostały dołączone do akt sprawy i wykorzystane w postępowaniu pokontrolnym.
W wyniku analizy sprawy stwierdzono, że brak jest umowy W. B. z PGW WP Zarządem Zlewni w E. o sposobie korzystania z ujęcia wód [...] do nawodnień oraz korzystania z kanału [...]. Brak uregulowań cywilno - prawnych korzystania z ujęcia wody do nawodnień oraz korzystania z kanału "J" stanowiącego jednocześnie kanał nawadniający i odwadniający grunty W. B. powoduje konflikt w zakresie decydowania o utrzymaniu poziomu wody na całym polderze [...] G. obsługującym powierzchnię 560 ha. W instrukcji gospodarowania wodą na gruntach będących własnością W. B. nie określono rzędnych, na których następuje nawadnianie podsiąkowe gruntów. Jednoczesne nawadnianie i odwadnianie gruntów W. B. powoduje straty finansowe dla Skarbu Państwa, związane z załączaniem pompy [...] G. w celu utrzymania poziomów wody na polderze zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym dla ŹZMWiUW w E..
Organ wskazał, że ponadto ustalono, iż dnia 17 września 2019 r. W. B. zwrócił się do służb terenowych Zarządu Zlewni w E. z prośbą o utrzymywanie poziomu lustra wody w kanale [...] w przedziale górnego do 3,8 m (co odpowiada minus 1,2 m npm) do 3,6 m (co odpowiada minus 1,4 m npm) uzasadniając swoją prośbę "silnymi niedoborami wody wegetacyjnej" dla marchwi i selera. Pismem z dnia 17 września 2019 r. Zarząd Zlewni w E. udzielił kontrolowanemu odpowiedzi nie wyrażając zgody na utrzymanie tak wysokiego poziomu wody w kanałach biorąc pod uwagę cały polder i możliwości podtapiania gruntów innych rolników. Dnia 30 września 2019 r. podczas kontroli gospodarowania wodami (padał deszcz) inspektor ds. kontroli zwróciła uwagę, iż utrzymywanie wysokiego poziomu wody w rowach na polu podtapia wyloty drenarskie uniemożliwiając prawidłową pracę systemu odwadniającego upraw warzywnych. Dnia 2 października 2019 r. W. B., w związku z planowanym zbiorem warzyw, zwrócił się do Zarządu Zlewni w E. z wnioskiem o obniżenie lustra wody w kanale [...] do poziomu minimalnego 2,80 m i max 3,00 m (co odpowiada minus 2,2 m npm i minus 2,00 m npm).
Nadzór Wodny w E. od dnia 2 października 2019 r sukcesywnie obniżał poziom lustra wody do poziomu przewidzianego dla okresu jesienno - zimowego. Tendencja obniżania poziomu lustra wody w kanałach na polderze trwa zazwyczaj około 3-4 dni. Dnia 4 października 2019 r. W. B. za pośrednictwem poczty e- mailowej interweniował o obniżenie poziomu wody w kanale pompowym. Dnia 4 października 2019 r. w godzinach wieczornych osiągnięto poziom 3,10 - 2,8 m - stany niskie (co odpowiada -1,9 m, -2,20 m ppm). Organ zaznaczył przy tym, że w dniach od 30 września do 7 października 2019 r. padał deszcz. Zaistniała sytuacja stworzyła więc wrażenie braku racjonalnej gospodarki wodą przez właściciela przedmiotowych gruntów rolnych.
W zarządzeniu pokontrolnym zawarto nadto pouczenie.
Organ wskazał, że zlokalizowane na dz. nr [...] będących własnością W. B., rowy melioracji szczegółowych: nr[...], sieć drenarska, zastawki w myśl art. 17 ust. 1 pkt 3a ustawy - Prawo wodne stanowią urządzenia wodne melioracyjne. Zgodnie z art. 195 tej ustawy melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy.
Wobec powyższego, zgodnie z art. 394 ust. 1 pkt 10 ustawy – Prawo wodne zgłoszenia wodnoprawnego wymagała przebudowa rowu polegająca na wybudowaniu z początkiem 2019 r. zastawek na rowie [...] i rowie [...] Brak zgłoszenia wodnoprawnego (uzyskania decyzji wodnoprawnej) na przebudowę w rowie zastawek obarczony jest sankcją z art. 476 ust. 1 ww. ustawy, jednakże istnieje możliwość zalegalizowana przebudowanych zastawek na podstawie art. 191 ustawy - Prawo wodne. Jeżeli bowiem urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, wówczas właściciel urządzenia wodnego może na podstawie art. 389 pkt 6 ww. ustawy wystąpić z wnioskiem o jego legalizację do PGW WP Zarząd Zlewni w E..
W pouczeniu wskazano również, że zgodnie z art. 258 ust. 5 ustawy – Prawo wodne Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych położonych w międzywalu, nieruchomości pod wałami przeciwpowodziowymi oraz wałów przeciwpowodziowych przyległych do śródlądowych wód płynących, a także w stosunku do budowli oraz innych urządzeń, w tym urządzeń wodnych. Zgodnie z art. 410 ustawy - Prawo wodne, jeżeli w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od wód zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nałożyć na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne obowiązek opracowania lub zaktualizowania instrukcji gospodarowania wodą.
Równocześnie organ zwrócił kontrolowanemu uwagę na specyfikę cyklu nawadniania i odwadniania wymagającą uwzględnienia tego, że odwadnianie na polderze trwa zazwyczaj około 3 - 4 dni, w zależności od warunków meteorologicznych.
Finalnie organ podniósł, że brak udzielenia przez kontrolowanego informacji o realizacji zarządzenia pokontrolnego stanowić będzie podstawę do przeprowadzenia ponownej kontroli (kontroli sprawdzającej) i będzie podstawą skierowania wniosku o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 415 ustawy - Prawo wodne.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] W. B. zakwestionował punkt 1 i punkt 2 zarządzenia pokontrolnego oraz wniósł o uchylenie nałożonych przez organ zobowiązań.
Odnosząc się do obowiązku nałożonego punktem pierwszym zarządzenia pokontrolnego skarżący wskazał, że zastawki na rowach [...] zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym znak [...] z dnia 14 listopada 2008r. wydanym przez Starostę Powiatowego w E. Na podstawie tego pozwolenia i projektu budowlano - wykonawczego sporządzonego przez Przedsiębiorstwo Projektowo - Usługowe "A." Sp. z o.o. w G. skarżący wykonał w 2008 r. zastawki tymczasowe na rowach [...]. W 2019 r. zakończył z kolei realizację projektu melioracji jego gruntów poprzez wykonanie zastawek połączonych z przepustami rurowymi pod zjazdami z drogi na pola.
Skarżący wskazał, że te prace zostały wykonane zgodnie z projektem. Pozwolenie wodnoprawne nie zawiera zaś ram czasowych na wykonanie ww. prac. W czasie wykonywania prac melioracyjnych na gruntach skarżącego pracownicy [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w E. interesowali się przebiegiem prac i nie zgłaszali żadnych uwag dotyczących zgodności wykonanych prac z projektem budowlano - wykonawczym. Wskazany projekt był wcześniej uzgodniony z ŻZMIUW w E. W załączeniu skarżący przedłożył mapę urządzeń projektowanych. Na mapie tej kolorem czerwonym zaznaczone zostały docelowe przepusty z piętrzeniem na rowach [...] i [...].
Odnosząc się z kolei do punktu drugiego zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego skarżący podniósł, że organ nie podał podstawy prawnej nałożenia tego obowiązku. W związku z tym pismem z dnia 6 grudnia 2019r. skarżący zwrócił się do RZGW w G. o podanie podstawy prawnej jak również pouczenia skarżącego o przysługujących mu środkach zaskarżenia zarządzenia. W odpowiedzi RZGW w G. pismem z dnia 12 grudnia 2019r. podał, że podstawą prawną do żądania zawarcia umowy jest zarządzenie nr 3/2019 Prezesa PGW WP z dnia 4 marca 2019r. w sprawie "Procedury gospodarowania mieniem Skarbu Państwa będącym we władaniu PGW WP RZGW".
Mając na uwadze powyższe skarżący wskazał, że art. 309 i 310 ustawy - Prawo wodne ustalają należności za korzystanie ze śluz lub pochylni. W prawie wodnym nie przewidziano zaś opłat (należności) za korzystanie z ujęć wodnych. Art. 270 pkt 2 tej ustawy stanowi jednoznacznie, że "opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb." W ocenie skarżącego Prezes PGW WP zarządzeniem nr 3/2019 usiłuje z naruszeniem obowiązującego prawa wprowadzić opłatę stałą za pobór wód do celów rolniczych poprzez nazwanie jej "dzierżawą ujęcia".
Również z pozwolenia wodnoprawnego nie wynika obowiązek zawarcia przez skarżącego umowy dzierżawy ujęcia wodnego. Inne obiekty znajdujące się na polderach takie jak stacje pomp, kanały, drogi dojazdowe i inne, w stosunku do których prawa właścicielskie Skarbu Państwa wykonuje PGW WP również nie podlegają dzierżawie przez rolników. Wskazane wyżej urządzenia służące do zabezpieczenia wszystkich mieszkańców i użytkowników polderów (nie tylko rolników) przed powodzią i suszą są utrzymywane na koszt Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 9 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę w całości. Wskazał, że zmiana lokalizacji zastawek nie miała charakteru zmiany istotnej, w związku z tym skarżący nie musiał uzyskać w tej materii zgody wodnoprawnej. Finalna realizacja zastawek odpowiada dokładnie pierwotnej lokalizacji projektowej.
Drugi z reprezentujących skarżącego pełnomocników wskazał nadto, że wymiana zastawek na betonowe była podyktowana niszczeniem wcześniejszych tymczasowych zastawek plastikowo - metalowych.
Odnosząc się do punktu 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego pełnomocnik skarżącego podtrzymując argumentację skargi wskazał, że skarżący nie może być obciążony należnościami z tytułu dzierżawy ujęcia wodnego z uwagi na brak podstaw prawnych w tym zakresie.
Pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi podniósł, że lokalizacja zastawek przyjęta przez skarżącego jest niedopuszczalna, a zapisy uczynione na mapie projektowej mają w ocenie organu sankcjonować nieprawidłowości.
Odnosząc się z kolei do punktu 2 zaskarżonego zarządzenia pełnomocnik organu wskazał, że skarżący korzysta z własności Skarbu Państwa - ujęcia [...] i w związku z tym organ miał podstawy do nałożenia obowiązku zawarcia umowy dzierżawy.
Pełnomocnik organu złożył nadto do akt sądowych uzyskaną ze Starostwa Powiatowego w E. mapę urządzeń projektowanych, która - co podkreślił - nie zawiera adnotacji znajdujących się na egzemplarzu mapy złożonym przez skarżącego wraz ze skargą. W ocenie pełnomocnika organu świadczy to o nieprawidłowości mapy złożonej przez skarżącego wraz ze skargą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd zauważa, że w realiach sprawy nie zaistniały okoliczności, które stanowiłyby przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż skarga dotyczy przejawu działalności organu administracji publicznej objętego kognicją sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje albo postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że zarządzenia pokontrolne, mające swoją podstawę w art. 341 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, choć nie są decyzjami administracyjnymi, to mają charakter władczy i rozstrzygają indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Tym samym należy je kwalifikować jako akty, o których mowa we wskazanym wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. II SA/Rz 1314/18 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 maja 2014 r.; sygn. II OSK 2893/12 i z dnia 19 września 2017 r.; sygn. akt II OSK 2205/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejsze sprawie skarżącemu nie przysługiwał żaden ze środków zaskarżenia określonych w art. 52 § 2 i 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 53 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), z mocą obowiązującą od dnia 1 czerwca 2017 r., skargę do Sądu należało wywieść w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu zarządzenia pokontrolnego. W realiach rozpatrywanej sprawy zakwestionowane zarządzenie pokontrolne zostało skarżącemu doręczone w dniu 26 listopada 2019 r. Skarga do Sądu została nadana w dniu 23 grudnia 2019 r. a zatem została wniesiona w przewidzianym przez prawo terminie.
Sąd w następstwie merytorycznego rozpoznania skargi podzielił wątpliwości skarżącego co do zgodności z prawem obowiązków nałożonych zakwestionowanym zarządzeniem pokontrolnym.
Oceniając zgodność z prawem obowiązku nałożonego na skarżącego w punkcie pierwszym zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego przypomnieć należy, że organ zobowiązał W. B. do likwidacji ewentualnie legalizacji przebudowanych zastawek na rowach [...] - w terminie do dnia 31 marca 2020 r.
Wskazać należy, że do zastawek stanowiących urządzenia melioracji wodnych stosuje się przepisy ustawy – Prawo wodne dotyczące urządzeń wodnych. Zgodnie z art. 190 ust. 1 tego aktu prawnego, jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację [...]. Art. 190 ust. 13 ustawy – Prawo wodne przewiduje sankcję za m.in. brak wystąpienia z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego wybudowanego w warunkach samowoli. Ustawodawca wskazuje bowiem w tej regulacji, że jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku.
Z treści cytowanych wyżej przepisów wynika zatem jednoznacznie charakter prawny postępowania legalizacyjnego odnoszącego się do urządzenia wodnego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia. Postępowanie to, co należy podkreślić, jest wyłącznie uprawnieniem podmiotu dopuszczającego się samowoli. Przepisy nie przewidują bowiem żadnych mechanizmów prawnych pozwalających "nakłonić zobowiązanego do złożenia wniosku o legalizację". W przypadku zrealizowania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia i niewystąpienia przez inwestora o wdrożenie trybu legalizacyjnego, ustawa - Prawo wodne przewiduje wyłącznie obowiązek likwidacji takiego urządzenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny we wskazywanym wyżej wyroku z dnia 19 września 2017 r.; sygn. akt II OSK 2205/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z przedstawionych rozważań wynika więc, że wobec treści art. 190 ust. 1 i ust. 13 ustawy - Prawo wodne organ wydający zarządzenie pokontrolne nie mógł władczo i w tej formie nakazać skarżącemu dokonania likwidacji wybudowanego urządzenia wodnego (z uwagi na to, że ustawa wymaga wydania w tej materii stosownej decyzji administracyjnej) jak też nie mógł władczo nakazać legalizacji przebudowanych zastawek. Należy podkreślić, że wdrożenie trybu legalizacji jest wyłącznie uprawnieniem strony, z którego dana strona może, lecz nie musi, skorzystać. Oznacza to, że brak jest podstaw prawnych aby organ niejako "wymuszał" na skarżącym, w trybie zarządzenia pokontrolnego, konieczność wdrożenia procedury legalizacyjnej zrealizowanych urządzeń wodnych. Organ nie ma też podstaw - jak wskazano wyżej - aby w drodze zarządzenia pokontrolnego nakazywać likwidację urządzeń wodnych skoro formą prawną orzeczenia o tej likwidacji jest określona w art. 190 ust. 13 ustawy – Prawo wodne forma decyzji administracyjnej.
Odnosząc się zaś do prawidłowości punktu drugiego zaskarżonego zarządzenia wskazać należy, że organ zobowiązał skarżącego do zawarcia umowy dzierżawy ujęcia wodnego [...] z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. – w terminie do 31 marca 2020 r., zaznaczając, że brak umowy skutkować będzie zakazem korzystania z ujęcia wodnego [...] z rzeki T. Uzasadniając podstawę do nałożenia przedmiotowego obowiązku organ przywołał art. 258 ust. 5 ustawy – Prawo wodne jak i zarządzenie nr 3/2019 Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 4 marca 2019r. w sprawie wprowadzenia Procedury gospodarowania mieniem Skarbu Państwa będącym we władaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej.
Zgodnie z art. 258 ust. 5 wskazanej ustawy Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych położonych w międzywalu, nieruchomości pod wałami przeciwpowodziowymi oraz wałów przeciwpowodziowych przyległych do śródlądowych wód płynących, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1, a także w stosunku do położonych na tych nieruchomościach budynków, budowli oraz innych urządzeń, w tym urządzeń wodnych, służących do realizacji zadań określonych w przepisach ustawy.
Podkreślenia wymaga, że z wyżej przedstawionej regulacji normatywnej nie da się wyprowadzić podstawy do wydania władczego nakazu zawarcia stosownej umowy dzierżawy ujęcia wodnego. Obowiązek taki nie wynika nadto z regulacji art. 267 i n. ustawy – Prawo wodne, określających instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami (to jest opłaty, wpływy oraz należności za korzystanie ze śródlądowych dróg wodnych i ich odcinków oraz urządzeń wodnych). Przedmiotowy obowiązek nie został również nałożony na skarżącego mocą pozwolenia wodnoprawnego z dnia 2 września 2011 r. udzielonego skarżącemu na pobór wód z rzeki T. W ocenie Sądu orzekającego samoistnym źródłem takiego nakazu nie może być również zarządzenie nr 3/2019 Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 4 marca 2019 r. Należy odnotować, że zarządzenie to - jak wynika z jego treści - zostało wydane na podstawie art. 241 ust. 2 i ust. 4 ustawy – Prawo wodne.
Z art. 241 ust. 2 tej ustawy wynika, że Prezes Wód Polskich kieruje działalnością Wód Polskich i reprezentuje Wody Polskie na zewnątrz. Z kolei ust. 4 art. 241 stanowi, że Prezes Wód Polskich dokonuje wszelkich czynności prawnych w zakresie praw i obowiązków majątkowych Wód Polskich. Mając na uwadze obowiązujący system źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określony w art. 87 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w oparciu o które to źródła organy stosujące prawo mogą władczo kształtować indywidualne uprawnienia bądź obowiązki, uznać należy, że taki obowiązek nie może być określony w sposób imperatywny z odwołaniem do wydanego zarządzenia, zwłaszcza, że został nałożony na podmiot leżący poza strukturą administracji publicznej.
Uwzględniając specyfikę rozpatrywanej sprawy Sąd nadto wskazuje, że w toku kontroli zaskarżonego zarządzenia nie mógł przesądzić w żaden sposób, że zastawki na rowach oznaczonych jako [...] są urządzeniami, których umiejscowienie i wykonanie nastąpiło w zgodzie z obowiązującymi przepisami oraz wydanymi przez organy administracji publicznej rozstrzygnięciami administracyjnymi (jak twierdzi skarżący) czy też z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa i wbrew treści wydanych rozstrzygnięć administracyjnych (jak twierdzi organ).
Zapatrywanie powyższe jest o tyle istotne, że do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256), gdyż jest to postępowanie odrębne (zob. w tej materii n.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt II OSK 723/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie ustawy - Prawo wodne pogląd ten znajduje uzasadnienie w art. 14 ust. 6., w którym określono organy wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w sprawach należących do zakresu działania Wód Polskich, w których wydawane są decyzje administracyjne. Powoduje to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć ustaleniu stanu faktycznego.
W wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 2036/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że badanie aktu kontroli przez sąd nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego wydawanego w następstwie specjalistycznej kontroli może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury bądź organ nałożył na dany podmiot obowiązki, które nie miały podstawy w treści obowiązujących przepisów prawa. Użyte w art. 335 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo wodne sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie ustaleń kontroli, powoduje, że szczególne, dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonym stanie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma protokół kontroli.
Wobec tego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń, które w ocenie kontrolujących zaistniały i zostały opisane w protokole kontroli. Ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie należy do podmiotu realizującego kontrolę, niemniej jednak kontrolowany podmiot nie jest w tym zakresie pozbawiony istotnych uprawnień, bowiem może wnieść do protokołu, umotywowane zastrzeżenia i uwagi, bądź odmówić jego podpisania.
Uwzględniwszy powyższe zapatrywania Sąd wskazuje, że nie miał podstaw by kwestionować proces kontroli jak i okoliczności stwierdzone w samym protokole kontroli. Należy również podkreślić, że skarżący nie zakwestionował obowiązku zawartego w punkcie 3 wydanego zarządzenia. W tym stanie uprawomocnienie się wydanego wyroku otworzy możliwość rozważenia i podjęcia określonych działań przez obydwie strony postępowania. W przypadku organu wybór ewentualnych dalszych działań determinowany jest treścią art. 341 ust. 1 ustawy – Prawo wodne, przy uwzględnieniu zapatrywań Sądu zawartych w powyższych rozważaniach.
W tym stanie Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.