Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2020 r., nr (...) Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie (...) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w (...) z dnia 24 lipca 2020 r. nr (...), którym zawieszono postępowanie w sprawie wydania orzeczenia o niepełnosprawności dla R.B..
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W dniu 14 lutego 2019 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w (...) wydał orzeczenie o zaliczeniu małoletniej R.B. do osób niepełnosprawnych na okres do 29 lutego 2020 r. bez wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Matka dziecka D.P. wniosła od tego orzeczenia odwołanie, po rozpatrzeniu którego Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] orzeczeniem z dnia 24 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Przedstawicielka ustawowa R.B. nie zgodziła się z decyzją organu II instancji i wniosła odwołanie do Sądu Rejonowego w S..
Wnioskiem, który wpłynął do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. w dniu 9 lipca 2020 r. przedstawicielka ustawowa R.B. zwróciła się z wnioskiem o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności dla celów - zasiłku pielęgnacyjnego, zamieszkania w oddzielnym pokoju, "rehabilitacji i innych z ustawy".
Organ I instancji uzasadniając zawieszenie postępowania, na podstawie art.97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 256, dalej jako: "k.p.a."), wskazał, iż nie ma podstaw do rozpoznania wniosku z dnia 9 lipca 2020 r. do czasu rozpatrzenia odwołania D.P. przez Sąd Rejonowy w S., gdyż orzeczenie Sądu będzie determinowało kierunek orzekania w sprawie kolejnego wniosku. Równoległe rozstrzygnięcia przez sąd i organ mogłyby doprowadzić do wydania dwóch odmiennych orzeczeń w sprawie tej samej osoby.
Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji co do tego, że w sprawie należało zawiesić postępowanie do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w S. odwołania od orzeczenia z dnia 24 kwietnia 2019 r. Organ wskazał, że mimo, iż orzeczenie zaskarżone do sądu powszechnego dotyczy innego okresu niż wniosek z 9 lipca 2020 r., to istnieje między nimi bezpośredni związek. Orzeczenie Sądu Rejonowego będzie determinowało kierunek orzekania organu I instancji przy rozpoznawaniu kolejnego wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 15 h ust. 1pkt 2 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), orzeczenie o niepełnosprawności wydane na czas określony, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie ustawy tj. od 8 marca 2020 r. zachowuje ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii.
W skardze wniesionej na powyższe postanowienie przedstawicielka ustawowa R.B. zakwestionowała stanowisko organu, jakoby rozpatrzenie odwołania od orzeczenia o niepełnosprawności przez sąd powszechny miało wpływ na aktualne ustalenie niepełnosprawności R.B.. Podkreśliła, że orzeczenie o niepełnosprawności zostało zaskarżone do sądu powszechnego jedynie w zakresie stwierdzenia braku konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. nr 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy rozstrzygnięcie sprawy rozpoznawanej przez sąd powszechny wskutek odwołania skarżącej od orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 24 kwietnia 2019 r. ma charakter prejudycjalny w stosunku do postępowania wszczętego z wniosku przedstawicielki ustawowej R.B., który wpłynął do organu w dniu 9 lipca 2020r.
Jako podstawę prawną zawieszenia postępowania organy wskazały art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W orzecznictwie sądów administracyjnym pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego.
Innymi słowy, aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. Można stwierdzić zatem, że związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn.. akt I OSK 2083/19 oraz z dnia 14 lipca 2020 r. sygn.. akt I OSK 2660/19).
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z akt sprawy wynika, że przedstawicielka ustawowa skarżącej wystąpiła z przedmiotowym wnioskiem o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w dniu 9 lipca 2020 r. (data wpływu wniosku do organu). Poprzedni wniosek, złożony w dniu 10 stycznia 2019 r., wszczął postępowanie, które zakończyło się wydaniem orzeczenia ustalającym stopień niepełnosprawności skarżącej do dnia 29 lutego 2020 r.
Zgodnie z § 15 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności z dnia 15 lipca 2003r. (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 227), osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony może wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w § 6 ust. 1, o wydanie orzeczenia o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, nie wcześniej niż 30 dni przed upływem ważności posiadanego orzeczenia. W przypadku zmiany stanu zdrowia osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności może wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w § 6 ust. 1, o wydanie orzeczenia o ponowne wydanie orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia (ust. 2).
Natomiast stosownie do ust. 3 w przypadku gdy załączona dokumentacja medyczna oraz badanie osoby, o której mowa w ust. 2, przez lekarza - przewodniczącego składu orzekającego, nie wskazują na zmianę stanu zdrowia tej osoby, skład orzekający wydaje orzeczenie o odmowie wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności. Zatem z powyższej regulacji wynika, że strona może wielokrotnie występować z wnioskami o ustalenie niepełnosprawności w trakcie obowiązywania orzeczenia w tym przedmiocie. Przepis ten nie uzależnia rozpatrzenia nowego wniosku od prawomocności załatwienia złożonego wcześniej wniosku, określa jedynie w jakim czasie nowy wniosek nie może być złożony przed upływem ważności posiadanego orzeczenia. Skarżąca z przedmiotowym wnioskiem nie wystąpiła przed upływem okresu wskazanego w tym przepisie, tzn. nie przekroczyła 30 dni do końca ważności posiadanego orzeczenia. Niewątpliwie nowe postępowanie dotyczy niepełnosprawności skarżącej od dnia 9 lipca 2020 r., nie zaś tego, jaką niepełnosprawność określono skarżącej w okresie wcześniejszym.
Nadmienić także należy, że skarżąca w momencie składania nowego wniosku nie posiadała ważnego orzeczenia o niepełnosprawności. Ważność orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 14 lutego 2019 r. upłynęła bowiem z dniem 29 lutego 2020 r., natomiast wskazany przez organ II instancji przepis art. 15 h ust. 1 pkt 2 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r. poz. 568), zgodnie z którym z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.
Przepis ten wszedł bowiem w życie z dniem ogłoszenia ustawy z mocą od dnia 8 marca 2020 r. Ważność orzeczenia dotyczącego skarżącej z dnia 14 lutego 2019 r. upłynęła przed terminem wejścia w życie tego przepisu. Zatem usprawiedliwianie zaniechania rozstrzygnięcia sprawy przez organ przy pomocy powołania się na powyższy przepis nie znajduje żadnego uzasadnienia w prawnej sytuacji skarżącej.
Rezultat postępowania odwoławczego prowadzonego przed sądami powszechnymi – sądami ubezpieczeń społecznych co do orzeczenia z dnia 24 kwietnia 2019 r. nie ma bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej złożonego w dniu 9 lipca 2020r. - po upływie okresu ważności wcześniejszego orzeczenia o niepełnosprawności R.B..
Sąd w składzie rozpatrującym sprawę niniejszą nie podziela poglądu wyrażonego w przywołanym przez organ II instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2900/16, w którym to stwierdzono, że mimo iż zaskarżone do sądu powszechnego orzeczenie o niepełnosprawności wydane na czas oznaczony oraz nowy wniosek o orzeczenie niepełnosprawności dotyczą różnych okresów, to istnieje między nimi bezpośredni związek. Pogląd ten sprzeczny jest z dorobkiem orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie wykładni art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a. kształtującym znaczenie pojęcia zagadnienia wstępnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zawieszenie postępowania w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie sądu powszechnego co do orzeczenia o niepełnosprawności wydanego na inny, wcześniejszy okres spowodować mogło nieuzasadnioną przewlekłość postępowania i pozostawienie skarżącej bez takich form pomocy z środków publicznych, które uzależnione są od posiadania orzeczenia o niepełnosprawności (nawet bez wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki osoby trzeciej).
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji.
Uwzględniając powyższą ocenę prawną organ będzie obowiązany rozpoznać merytorycznie wniosek strony o orzeczenie niepełnosprawności R.B..
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.