Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 20 września 2019 r. B. L. (dalej jako "wnioskodawczyni", "strona" albo "skarżąca") wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy G. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką H. L. (ur. 1954 r.).
Do wniosku dołączono oświadczenie, w którym wnioskodawczyni wskazała, że sprawowana przez nią opieka polega na stałym przebywaniu przy matce z powodu duszności oraz dławienia się śliną, pomocy przy wszelkich czynnościach od rana do późnych godzin wieczornych, począwszy od karmienia a skończywszy na kąpieli, zmianach opatrunków, aplikowaniu leków, dowożeniu do lekarzy specjalistów. Wnioskodawczyni oświadczyła ponadto, ze mąż H. L. nie posiada znacznego stopnia niepełnosprawności, lecz z powodu depresji nie jest w stanie opiekować się żoną. Opieki tej nie może również sprawować druga córka, która mieszka w innej miejscowości i pracuje zawodowo.
Decyzją z dnia 2 października 2019 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy G. odmówił przyznania B. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że niepełnosprawność H. L., jak stwierdza się w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 27 listopada 2018 r., istnieje od jej wczesnego dzieciństwa. Wnioskodawczyni jako córka osoby wymagającej opieki mieści się z kolie w kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "u.ś.r.").
Organ pierwszej instancji podniósł, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uwarunkowane jest jednak nie tylko spełnieniem szeregu przesłanek pozytywnych, ale jest ograniczone przesłankami negatywnymi, których wystąpienie powoduje, że prawo do świadczenia nie może być przyznane. W przedmiotowej sprawie zaistniała w ocenie organu przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim chyba, że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym zakresie organ pierwszej instancji wskazał, że ze złożonego przez wnioskodawczynię oświadczenia z dnia 20 września 2019 r. wynika, że H. L. pozostaje w związku małżeńskim z J. L., który nie posiada ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności.
W złożonym odwołaniu B. L. zarzuciła organowi orzekającemu niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który - jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia w sytuacji, gdy małżonek osoby chorej nie jest w stanie sprawować nad nią opieki z przyczyn obiektywnych. W ocenie strony dokładnie taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie.
W odwołaniu wskazano ponadto, że H. L. choruje na stwardnienie zanikowe boczne oraz że choroba ta postępuje u niej w bardzo szybkim tempie. W związku z powyższym H. L. wymaga kompleksowej, całodobowej opieki polegającej na karmieniu przez PEGa, podawaniu leków, odsysaniu śliny, podłączaniu do respiratora, toalecie porannej i wieczornej, ubieraniu, pomocy w czynnościach dnia całodziennego, zawożenia do lekarzy, pomocy w porozumiewaniu się z otoczeniem ze względu na utratę zdolności mowy. Takiej opieki z przyczyn obiektywnych nie jest zaś w stanie zapewnić jej mąż, który sam jest osobą ciężko chorą. J. L. choruje bowiem między innymi na depresję, zwyrodnienie kręgosłupa z licznymi dyskopatiami i niewydolność krążenia mózgowego. B. L. podkreśliła, że w sprawie naruszono zasady rządzące postępowaniem dowodowym ponieważ organ pierwszej instancji w ogóle nie ustalił możliwości sprawowania opieki nad chorą przez jej małżonka. W szczególności w sprawie nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego w celu weryfikacji wystąpienia przesłanek umożliwiających przyznanie świadczenia.
Do odwołania dołączone zostały: zaświadczenie lekarskie z dnia 11 października 2019 r. potwierdzające, że J. L. cierpi na wymienione wyżej schorzenia i nie jest w stanie opiekować się żoną oraz oświadczenie z dnia 14 października 2019 r., w którym pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań J. L. sam przyznał, że jego stan zdrowia nie pozwala mu na sprawowanie opieki nad H. L., szczególnie, że obok choroby kręgosłupa oraz niewydolności krążenia, cierpi także na depresję, w którą popadł na skutek zdiagnozowania u żony ciężkiej choroby.
Zaskarżoną decyzją z 17 grudnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium przestawiło przebieg postępowania w sprawie oraz przytoczyło pełną treść art. 17 ust. 1, ust. 1 a, ust. 1b oraz ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenie organu pierwszej instancji o zaistnieniu w sprawie przesłanki negatywnej przyznania świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawczyni w toku postępowania przed organem pierwszej instancji zaznaczyła co prawda, jaki jest konieczny zakres opieki nad chorą oraz że mąż chorej choć oficjalnie nie posiada znacznego stopnia niepełnosprawności nie jest w stanie opiekować się żoną, gdyż jest w depresji. W ocenie organu odwoławczego wnioskodawczyni na tym etapie sprawy nie wskazała jednak jakichkolwiek innych przyczyn niemożności sprawowania opieki przez J. L.. Dopiero po doręczeniu jej decyzji odmownej zostało wydane zaświadczenie lekarza rodzinnego, w którym stwierdza się, że pacjent nie jest w stanie opiekować się chorą żoną.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. podkreśliło, że treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy jest jasna, wobec czego nie ma podstaw do dokonywania wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu. Skoro zatem matka wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim z J. L., który nie jest osobą niepełnosprawną nawet w stopniu lekkim, to właśnie na nim w pierwszej kolejności - jako na małżonku - a nie na wnioskodawczyni jako dziecku, spoczywa obowiązek sprawowania opieki nad H. L. B. L. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem zaskarżyła je w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć oraz o zobowiązanie organów do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w zgodzie z jej wnioskiem.
W skardze podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy przyjmując, że sam fakt nieposiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez ojca skarżącej jest przesłanką odmowną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
W konsekwencji w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który w ocenie skarżącej nie powinien stanowić podstawy do odmowy przyznania jej świadczenia w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Skarżąca podtrzymała stanowisko i argumentację przestawione uprzednio w odwołaniu co do dokonanej przez organy błędnej wykładni wskazanego przepisu, to jest nie uwzględniającej przytoczonego przez skarżącą dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazującego na zasadność wykładni celowościowej i systemowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy, zważywszy, że istnieją sytuacje w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku z małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osoba ta z przyczyn obiektywnych i niezależnych jej woli nie jest w stanie zapewnić należytej opieki swemu współmałżonkowi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, co do zasadności zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy z uwagi na ustalony w sprawie stan faktyczny i literalne brzmienie wskazanego przepisu.
W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie wykazano, że J. L. faktycznie nie jest w stanie sprawować przynajmniej w części opieki nad niepełnosprawną żoną. Podnoszona przez skarżącą okoliczność depresji ojca nie została potwierdzona orzeczeniem lekarskim. Natomiast pozostałe schorzenia J. L. nie stoją w ocenie organu odwoławczego u podstawy wydania orzeczenia nawet o lekkim stopniu niepełnosprawności. Niewątpliwie też przedłożone orzeczenie lekarskie nie zastępuje orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. podkreśliło, że w postępowaniu pierwszej instancji jako przyczynę niezdolności ojca do sprawowania opieki skarżąca wskazała tylko depresję. Nie jest to w ocenie organu przyczyna niemożności sprawowania opieki jako, że stany depresyjne można leczyć lub łagodzić terapią lekową.
W tym stanie rzeczy brak legitymowania się przez J. L. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest okolicznością wystarczającą do zastosowania w sprawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że nawet gdyby przyjąć stanowisko, zgodnie z którym stan obiektywnej niemożności sprawowania opieki przez małżonka osoby chorej uznawany jest na równi ze znacznym stopniem niepełnosprawności za okoliczność umożliwiającą innym osobom ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne, to zdaniem Kolegium w tej sprawie nie można przyjąć, aby J. L. nie był zdolny do sprawowania jakiejkolwiek opieki nad swoją żoną. Z zaświadczenia lekarskiego nie wynika bowiem, aby lekarzowi znany był zakres wymaganych czynności opiekuńczych nad żoną pacjenta. Jak wynika natomiast z oświadczenia samej skarżącej opieka nad chorą polega także na wykonywaniu szeregu czynności nie wymagających siły fizycznej, to jest czuwania nad chorą, karmienia systemem żywienia dojelitowego, zakładania respiratora, odsysania śliny, wożenia do lekarzy, podawania lekarstw, zmiany opatrunków.
Organ odwoławczy podkreślił, że schorzenia J. L. nie są przyczyną stwierdzonej niepełnosprawności w jakimkolwiek stopniu, zatem nie można przyjąć, że są one tak nasilone, że nie może on wykonywać wymienionych wyżej czynności. Nie ma zatem dowodu na to, że schorzenia J. L. uniemożliwiają mu sprawowanie opieki nad żoną przynajmniej w tej części, przez kilka godzin dziennie. Wiarygodność twierdzeń o niemożności sprawowania opieki przez ojca skarżącej podważa w ocenie Kolegium zaś przede wszystkim fakt, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji wnioskodawczyni poza depresją ojca nie wskazała innych przyczyn. Dopiero w odwołaniu (a zatem po zapoznaniu się z niekorzystną treścią decyzji) strona ujawniła inne schorzenia ojca, które istniały w chwili składania przez nią wniosku, co miało uzasadniać żądanie przyznania świadczenia.
W dniu 11 lutego 2020 r. skarżąca złożyła do akt sądowych wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. orzeczenie z dnia 30 stycznia 2020 r. nr [...] zaliczające J. L. do grupy osób niepełnosprawnych o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz ze wskazaniem stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1a osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (17 ust. 1 b u.ś.r.).
Aby przyznać świadczenie pielęgnacyjne organy administracji publicznej, poza ustaleniem w ramach postępowania dowodowego wyżej wskazanych przesłanek pozytywnych, mają ponadto obowiązek zbadania, czy w sprawie nie występują przesłanki negatywne przyznania świadczenia, określone w art. 17 ust. 5 cyt. ustawy.
Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:
- 1) osoba sprawująca opiekę:
- a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,
- b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
- 2) osoba wymagająca opieki:
- a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
- - na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury (art. 17 ust 5 pkt 3)
- - na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (art. 17 ust 5 pkt 5)
- - na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (art. 17 ust 5 pkt 6).
Jak wynika z akt sprawy skarżąca złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, która choruje na szybko postępujące stwardnienie zanikowe boczne. Niepełnosprawność matki skarżącej, jak wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 27 listopada 2018 r., wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T., istnieje od jej wczesnego dzieciństwa. Z wydanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika ponadto, że H. L. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. H. L. pozostaje w związku małżeńskim z J. L., co w ocenie organów stanowiło podstawę do odmowy przyznania żądanego świadczenia z uwagi na to, że współmałżonek osoby wymagające opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności
Spór pomiędzy skarżącą a organami dotyczy zatem tego, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy uprawnienie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącza ten właśnie fakt – to jest, że bliska osoba niepełnosprawna, którą się stale opiekuje pozostaje w związku małżeńskim z osobą nie legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie jako podstawę odmowy przyznania świadczenia organy zgodnie przyjęły regulację art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Mając na uwadze stanowiska stron w tym zakresie, rozstrzygnięcie wskazanego sporu wymaga nie tylko dokonania wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., ale również omówienia zadań i obowiązków jakie ciążą na organie orzekającym jako dysponencie postępowania dowodowego zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania wyrażonymi w ustawie - Kodeks postepowania administracyjnego.
Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Literalna wykładnia tego przepisu uniemożliwiała w ocenie organów przyznanie skarżącej dochodzonego świadczenia. Stanowisko organów w tym zakresie, co zostanie przedstawione poniżej, było jednak przedwczesne, zważywszy na braki przeprowadzonego postepowania dowodowego.
Podkreślenia w ocenie Sądu wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mimo, że małżonek osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dotyczy to jednak tylko takiej sytuacji, w której małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana w dalszej kolejności. W praktyce chodzi o sytuację, gdy małżonek jest w wieku lub stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki (zob. w tej materii m.in.: wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2015 r.; sygn. akt IV SA/Wr 924/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 maja 2019 r.; sygn. akt II SA/Sz 341/19).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 września 2013 r., (sygn. akt I OSK 46/13) treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy interpretować z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i art. 32 Konstytucji RP, to jest równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny, bowiem oparcie się wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji). W wyroku tym uznano za trafny pogląd, zgodnie z którym nieuprawniona jest taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (zob. w tej materii m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie: z dnia 11 marca 2009 r.; sygn. akt II SA/Ol 60/09; z dnia 11 marca 2009 r.; sygn. akt II SA/Ol 61/09; z dnia 6 maja 2009 r.; sygn. akt II SA/Ol 386/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2010 r.; sygn. akt III SA/Kr 1236/09; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 grudnia 2009 r.; sygn. akt I OSK 722/09 oraz z dnia 7 grudnia 2009 r.; sygn. akt I OSK 723/09).
Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumowania, według którego, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę - nie mogą uzyskać świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby choć jedno z małżonków posiadało ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności. Nie znajduje uzasadnienia kwestionowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, wobec których są zobowiązane do alimentacji, jeśli niepełnosprawni pozostają w związku małżeńskim z osobą faktycznie (z uwagi na stan zdrowia) niezdolną do zapewnienia im niezbędnej opieki, nawet nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowisko podziela. Określonego w powołanym przepisie warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie należy ograniczać jedynie do sytuacji, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o ustaleniu niepełnosprawności w stopniu znacznym. Dotyczy to również sytuacji, gdy współmałżonek osoby niepełnosprawnej formalnie takim orzeczeniem się nie legitymuje, ale faktycznie z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad drugim małżonkiem.
Mając na uwadze powyższe zapatrywania należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne było zbadanie, czy współmałżonek osoby pozostającej pod opieką jest obiektywnie zdolny do sprawowania pełnej opieki nad niepełnosprawną H. L., czy też możliwość taka jest wykluczona i z jakich względów.
Należy podkreślić, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu - jak zasadnie wskazała skarżąca - organy nie dopełniły ciążących na nich z mocy wskazanych przepisów obowiązków.
Pomimo, iż zarówno we wniosku, jak i na etapie odwołania skarżąca wskazywała, że opiekuje się matką w zastępstwie ojca, który jako osoba również ciężko chora nie jest w stanie zapewnić H. L. należytej i co istotne - bezpiecznej - opieki, organy przerzuciły na skarżącą ciężar dowodu, że jej ojciec nie jest z przyczyn obiektywnych w stanie opiekować się matką, rezygnując jednocześnie z samodzielnego przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego w tym zakresie, do czego organy - jako dysponenci tego postępowania - były zobowiązane na mocy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Co więcej, pomimo, że okoliczność ta nie została we właściwym trybie w ogóle wyjaśniona, organy w nieuprawniony z tej przyczyny sposób kwestionowały podnoszone przez skarżącą twierdzenia i przedkładane przez nią dokumenty dotyczące stanu zdrowia J. L.. W tym zakresie wskazano między innymi, że J. L. nie jest osobą niepełnosprawną nawet w stopniu lekkim (uzasadnienie zaskarżonej decyzji), a nawet, że zakres czynności jakich wymaga opieka nad H. L. z pewnością nie jest zbyt ciężki do ich podjęcia przez J. L. (odpowiedź na skargę).
W ocenie Sądu, należy z całą mocą podkreślić, że organy nie przeprowadziły ani w zakresie stanu zdrowia J. L., ani w zakresie koniecznych do podejmowania wobec H. L. czynności opiekuńczych, żadnych własnych ustaleń, rezygnując przede wszystkim z podstawowej w postepowaniu o przyznanie świadczeń rodzinnych czynności jakim jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Tym samym nie można uznać, aby w sprawie podjęto wszelkie czynności niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i zgromadzono materiał dowodowy pozwalający na podjęcie adekwatnego do tego stanu faktycznego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu rezygnacja z podjęcia wskazanych czynności nie powinna mieć miejsca w sytuacji, gdy z przestawionych zarówno na etapie wniosku, a następnie odwołania przez skarżącą okoliczności wynikała uzasadniona wątpliwość co do tego, czy J. L. rzeczywiście jest w stanie sprawować opiekę nad ciężko chorą żoną. Kwestia ta powinna być przedmiotem dogłębnej analizy, czego w sprawie nie uczyniono.
Nie ma wątpliwości co do tego, że organy orzekające nie mogły uwzględnić faktu wydania przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. orzeczenia stwierdzającego, że J. L. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Orzeczenie to zapadło bowiem w dniu 30 stycznia 2020 r. a zatem już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Na uwagę zasługuje jednakże to, że orzeczenie uprawnionej w tym zakresie instytucji zostało wydane na wniosek złożony w dniu 15 listopada 2019 r. a zatem przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Zestawienie tej okoliczności z informacjami podawanymi przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego nie pozwala w ocenie Sądu na kategoryczne uznanie, że J. L. w okresie wcześniejszym (to jest przed dniem 15 listopada 2019 r.) może być traktowany jako osoba zdrowa, pełnosprawna i zdolna do opieki nad ciężko chorą żoną. We wskazanym orzeczeniu stwierdzono bowiem, że znaczny stopień niepełnosprawności J. L. datuje się od dnia 15 listopada 2019 r., co jest zbieżne z datą wystąpienia z wnioskiem o to orzeczenie.
Wskazano przy tym również na to, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność ojca skarżącej. Należy podkreślić, że skarżąca konsekwentnie od chwili wszczęcia postępowania sygnalizowała, że stan jej ojca pomimo braku oficjalnego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności faktycznie uniemożliwia sprawowanie opieki nad matką. W tym kontekście twierdzenie organu, że w czasie toczącego się postępowania administracyjnego J. L. był osobą, która nie była nawet lekko niepełnosprawna, budzi uzasadnione wątpliwości. W ocenie Sądu zważywszy na rodzaj schorzenia na jakie cierpi H. L. i opisany przez skarżącą zakres czynności jakich wymaga opieka nad chorą nieuprawnione jest również zakładanie a priori, że czynności te przynajmniej w części mogą być sprawowane przez osobę cierpiącą na takie schorzenia jak J. L. (depresja, zwyrodnienie kręgosłupa, obniżenie krążenie mózgowe). Jak wskazano wyżej, kwestia ta winna być rozważona po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w sprawie, a obecnie również przy uwzględnieniu, że J. L. z uwagi na schorzenia na jakie cierpiał na długo przed wystąpieniem przez jego córkę z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym.
Organy nie dokonały zaś szczegółowych samodzielnych ustaleń dotyczących koniecznych czynności pielęgnacyjnych wobec matki skarżącej i nie dokonały odniesienia zakresu tych czynności do zdolności ojca skarżącej do wykonywania czynności pielęgnacyjnych ze względu na jego wiek i stan zdrowia, koncentrując się wyłącznie na wskazaniu, że nie jest on osobą niepełnosprawną, czego też faktycznie nie zweryfikowano. Doświadczenie życiowe wskazuje zaś, że w sprawie tej mogła istnieć obiektywna trudność (niemożność) w wypełnianiu czynności opiekuńczo - pielęgnacyjnych wobec matki skarżącej przez ojca skarżącej (który cierpi na szereg poważnych schorzeń). Okoliczność tą potwierdza w istocie orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności J. L., które przy ponownym rozpoznaniu sprawy winno zostać poddane ocenie w powiązaniu z całością już zebranego materiału dowodowego (oświadczeniami skarżącej i jej ojca, dokumentacją medyczną, zaświadczeniami lekarskimi). Materiał ten organ orzekający winien nadto uzupełnić o wywiad środowiskowy.
Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż rozstrzygnięcia te zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W dalszym postępowaniu organ pierwszej instancji z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. zobowiązany będzie do wyjaśnienia wszystkich przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym ustalenia, czy ojciec skarżącej ze względu na wiek, stan zdrowia i stwierdzony w orzeczeniu z dnia 30 stycznia 2020 r. stopień niepełnosprawności jest w stanie sprawować opiekę nad swoją żoną. Organ pierwszej instancji winien nadto uwzględnić wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zaprezentowaną przez Sąd.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).