Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 12 listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. G. z siedzibą w C., działającego z upoważnienia Wójta Gminy P. G., z 19 lipca 2019 r. o odmowie przyznania B. U. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad T. K. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z 17 lipca 2014 r. przyznano B. U. w związku ze sprawowaniem opieki nad matką T. K., zasiłek dla opiekuna od dnia 19 lipca 2013 r. bezterminowo, a decyzją z 21 listopada 2018 r. określono wysokość zasiłku dla opiekuna od dnia 1 listopada 2018 r. w kwocie 620 zł miesięcznie
Wnioskiem z 6 czerwca 2019 r. B. U. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. G. z siedzibą w C. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – matką T. K. Wnioskodawczyni oświadczyła, że chce skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wybiera korzystniejsze dla niej świadczenie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego w zamian zasiłku dla opiekuna przyznanego jej decyzją z 21 listopada 2018 r.
W uzasadnieniu wnioskodawczyni podniosła, że jej matka (ur. 30 [...] 1940 r.) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 4 listopada 2009 r., a niepełnosprawność istnieje od 2009 r. B. U. wskazała, że w świetle wyroku Trybunały Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójt Gminy P. G., decyzją z 19 lipca 2019 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia.
Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 2, art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1b, art. 20, art. 27 ust. 5, art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), zwanej dalej także u.ś.r. lub ustawą.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż matka wnioskodawczyni T. K. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z 26 stycznia 2010 r. wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. G. na stałe, a w chwili powstania niepełnosprawności miała ona 70 lat.
Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. a powołana powyżej okoliczność stanowi przeszkodę w przyznaniu wnioskowanego świadczenia niezależnie od wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 28/13, stwierdzającego niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. W uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia Trybunał wskazał bowiem, że skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani wykreowania "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem B. U. wniosła odwołanie, w którym podniosła, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. orzekł o niekonstytucyjności części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osoba niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności, a pomimo tego, organ orzekł o odmowie przyznania jej wnioskowanego świadczenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z 12 listopada 2019 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy podzieliło stanowisko, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem niepełnosprawność T. K. powstała w wieku 70 lat.
Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, organ odwoławczy wyjaśnił, że Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b u.ś.r. rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Orzeczenie o niekonstytucyjności części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., zdaniem organu odwoławczego, nie oznacza jednak całkowitego usunięcia z ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia, a poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy.
Badając pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uregulowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych organ odwoławczy wskazał, że nie kwestionuje faktu sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Jednak w sytuacji, gdy ustawowe przesłanki warunkujące możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie zostały łącznie spełnione organ pierwszej instancji, działając zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, zobligowany był do podjęcia decyzji odmawiającej przyznania świadczenia. Organy administracji publicznej rozstrzygając sprawę administracyjną są bowiem związane przepisami prawa zgodnie z zasadą praworządności określoną przepisem art. 6 k.p.a.
Organ odwoławczy dodał, że w sytuacji gdy nie ma podstaw do wydania w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego decyzji innej niż zaskarżona, okoliczność związana z deklaracją wnioskodawczym o rezygnacji z specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
B. U. w złożonej skardze wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca złożyła wniosek o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonym decyzjom skarżąca zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy spełnia ona wszystkie przesłanki do jego przyznania;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- a) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia spraw, przyjmując, że sam fakt zaistnienia niepełnosprawności matki skarżącej – T. K. po ukończeniu przez nią 25-go roku życia, skutkuje brakiem prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia bez uwzględnienia słusznego interesu strony;
- b) art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Skarżąca jako córka osoby wymagającej opieki należy do kręgu osób określonych w ww. przepisie. Matka skarżącej, urodzona 30 [...] 1940 r., orzeczeniem z 26 stycznia 2010 r. zaliczona został do znacznego stopnia niepełnosprawności od 4 listopada 2009 r. (niepełnosprawność powstała w 70. roku życia, tj. w 2009 r.).
Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego organy uzasadniły faktem, że niepełnosprawność matki skarżącej istnieje od 70-go roku życia.
Rozstrzygnięcie sprawy wymagało rozważenia, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała do ukończenia 18-go lub 25-go roku życia w przypadku nauki w szkole lub w szkole wyższej.
Przy rozważaniu tej kwestii, konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.
Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.
Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest tzw. wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).
Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15, możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60).
Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).
Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.
Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.
Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art.17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.
Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.
Zauważyć także należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).
W uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja). Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa.
Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w cytowanym wyroku, fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.
Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.
W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Zaistniała zatem podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyrażają stanowisko o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, oraz wyrok z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Olsztynie z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15, cytowany powyżej wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15, wyrok WSA w Gdańsku z 16 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 51/17).
Sąd nie podziela tym samym poglądu wyrażonego w innych orzeczeniach, w których przyjęto, że wejście w życie przedmiotowego wyroku Trybunału nie ma wpływu na kształt obowiązujących przepisów, z uwagi na zawarte w jego uzasadnieniu wyjaśnienia (np. wyrok WSA w Gliwicach z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1085/14, wyrok WSA w Białymstoku z 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 464/15).
W niniejszej sprawie organy obu instancji wadliwie uznały, że skarżąca nie mogła uzyskać przedmiotowego świadczenia z tego względu, iż nie można ustalić, czy niepełnosprawność jej matki powstała nie później niż do ukończenia 18-go roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25-go roku życia. Strona skarżąca zasadnie bowiem podnosiła, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienił sytuację prawną opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, w ten sposób, że ocena spełniania przesłanek uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi być dokonywana z pominięciem kryterium czasu powstania niepełnosprawności.
Zatem organy powinny dokonać oceny wniosku skarżącej w celu stwierdzenia, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełniał dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 u.ś.r., przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas, jeżeli osoby wymienione w tym przepisie w celu sprawowania opieki nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Nadmienić należy, że organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził istnienie związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Natomiast w zaskarżonej decyzji, ani też w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, nie odniesiono się do faktu pobierania przez skarżącą zasiłku opiekuńczego.
Stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2029 ze zm.). Jednakże – w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r. - w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Dla uniknięcia zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniem opiekuńczym, możliwe jest zatem wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Taka interpretacja uwzględnia bowiem art. 27 ust. 5 u.ś.r., który w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń stwierdza, że w takiej sytuacji przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Zaprezentowane podejście odpowiada zasadzie, zgodnie z którą ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest jedynie w sytuacji niekorzystania przez opiekuna z innych konkurencyjnych świadczeń (zob. wyroku NSA z 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 82/18).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca występując o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do wniosku o jego przyznanie załączyła również wyjaśnienie, z którego wynikało, że jako beneficjent zasiłku dla opiekuna, składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wobec zbiegu uprawnień do tych dwóch świadczeń, ma prawo wyboru świadczenia korzystniejszego dla niej. Skarżąca oświadczyła, że w przypadku wydania decyzji przyznającej jej to świadczenie rezygnuje z pobierania zasiłku dla opiekuna. Oświadczenie to w sposób niewątpliwy wykazało wolę strony, co do rezygnacji z przysługującego jej zasiłku dla opiekuna.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarżąca będzie mogła – w przypadku stwierdzenia spełniania przez nią przesłanek – uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, gdy zaprzestanie pobierać zasiłek dla opiekuna. Wymaga to wyeliminowania przez organ z obrotu prawnego decyzji przyznającej ww. zasiłek. Organ będzie mógł to uczynić na podstawie oświadczenia strony o rezygnacji z prawa do zasiłku dla opiekuna. Niezależnie od warunkowego charakteru oświadczenia o rezygnacji z prawa do zasiłku dla opiekuna ("z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego"), wybór co do rodzaju świadczenia jest oczywisty, nie budzi zatem wątpliwości, że skarżąca wnioskowała w ten sposób o uchylenie świadczenia mniej korzystnego. W tej sytuacji obowiązkiem organu winno być podjęcie właściwego postępowania w celu uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna.
Ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia powyższego stanowiska Sądu dotyczącego pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Uwzględnią także, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca oświadczyła, że wybiera świadczenie pielęgnacyjne, co należy utożsamiać z rezygnacją z pobierania mniej korzystnego dla strony zasiłku opiekuńczego. W przypadku uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – dla zapewnienia minimum bezpieczeństwa materialnego osób niepełnosprawnych i ich opiekunów, których utrzymanie opiera się na świadczeniach należnych im od Państwa – nie ma przeszkód, aby w tej samej dacie i w powiązaniu z rozstrzygnięciem dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego, wydać rozstrzygnięcie o cofnięciu prawa strony do pobierania mniej korzystnego dla niej zasiłku opiekuńczego, zgodnie ze złożonym przez B. U. oświadczeniem.
Końcowo, odnosząc się do zawartego w skardze wniosku skarżącej o przyznanie jej przez Sąd wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, należy wyjaśnić, że w myśl przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. uprawnienia wojewódzkiego sądu administracyjnego są ograniczone do orzekania o charakterze kasacyjnym. Sąd administracyjny nie może zatem wkraczać w kompetencje organu administracji publicznej zastępując go w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).