Uzasadnienie
Decyzją z dnia 8 września 2021 r. (nr CUS.O.ŚP.5211.134.2021) Wójt Gminy Słupsk - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej zwanej "k.p.a."), art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej zwanej "u.ś.r.") oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wnioskach, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) - odmówił J. B. (zwanej dalej także "stroną", "skarżącą", "wnioskodawczynią") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na męża – M. B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 30 lipca 2021 r. został złożony przez stronę wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad M. B., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na okres do 31 maja 2022 r.
Organ wskazał, że z treści przedłożonych dokumentów oraz przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim z M. B., a od 2019 r. przebywa na emeryturze i legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności wydanym na okres do dnia 31 maja 2022 r.
Z treści orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Słupsku z dnia 7 czerwca 2019 r. (nr [...]) wynika, że M. B. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 maja 2022 r. W postępowaniu ustalono, mąż wnioskodawczyni choruje na cukrzycę, jest po czterech udarach, w wyniku których doznał paraliżu lewej strony ciała, porusza się po domu przy wsparciu czwórnogu, sam nie może korzystać z wózka inwalidzkiego, bowiem nie jest w stanie go obsłużyć przy wykorzystaniu tylko jednej prawidłowo funkcjonującej części ciała.
Organ wyjaśnił, że opieka wnioskodawczyni nad chorym mężem polega na pomocy w utrzymaniu codziennej higieny osobistej, dozowaniu leków i pilnowaniu regularnego ich przyjmowania, na przygotowywaniu posiłków, praniu, sprzątaniu, umawianiu wizyt lekarskich i dowożeniu męża do lekarza oraz pomaganiu mężowi w poruszaniu się po domu, ponieważ dom nie jest przystosowany do osoby niepełnosprawnej (wszędzie prowadzą schody, nie ma barierek po obu stronach schodów, na jednym poziomie nie mieści się sypialnia i łazienką).
Wskazano, że Państwo B. posiadają dwoje dzieci: córka J. mieszka we Francji i ze względu na odległość nie może pomóc w opiece nad ojcem; syn T. mieszka w S., jest osobą pracującą i na co dzień nie może pomóc w opiece nad ojcem.
Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że bezspornym jest fakt, iż M. B. wymaga pomocy osoby drugiej w codziennym, prawidłowym funkcjonowaniu i że tę opiekę sprawuje wnioskodawczyni, jednak posiadanie przez nią prawa do emerytury - w ocenie organu zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. - jest przesłanką negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji, które zostało rozpoznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 28 października 2021 r. (nr SKO.421.1070.2021) utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przywołał treść art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 5 u.ś.r. wskazał, że niepełnosprawność M. B. (ur. [...].) w stopniu znacznym uprawniająca do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustalona została orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Słupsku z dnia 7 czerwca 2019 r. (nr[...]), w którym wskazano, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność tej osoby istnieje; ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 17 maja 2019 r., a orzeczenie wydano na okres do dnia 31 maja 2022 r.
Kolegium wskazało, że z ustaleń faktycznych organu I instancji związanych z przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego w dniu 20 sierpnia 2021 r. wynika, że M. B. przeszedł udar w związku z czym ma problem w samoobsłudze. Z uwagi na trudność w poruszaniu się nie opuszcza mieszkania. W związku z udarem (przeszedł cztery) ma problemy z pamięcią; jest osobą częściowo sparaliżowana. Dodatkowo niepełnosprawny choruje na cukrzycę.
Pracownik socjalny ustalił, że pomoc i opiekę niepełnosprawnemu zapewnia żona - J. B., która pomaga mężowi w codziennym funkcjonowaniu, a dodatkowo pomaga w praniu, robieniu zakupów i robieniu wszelkich opłat bieżących; załatwia także wszelkie sprawy urzędowe; przygotowuje i podaje posiłki, dozuje leki i podaje lekarstwa, pilnuje terminów wizyt lekarskich, jeździ z mężem na umówione wizyty lekarskie; dba o czystość w pomieszczeniach, zmienia regularnie pościel, wykonuje prace domowe wewnątrz, jak też na zewnątrz domu. Pomaga przy codziennych czynnościach związanych z higieną osobistą (pomoc przy myciu, goleniu, ubiorze, przebieraniu); pomaga również mężowi chodzić oraz zapewnia mu kontakt z otoczeniem i rodziną.
Do akt załączono decyzję ZUS Oddział w Słupsku z dnia 1 marca 2021 r. (nr ENP/10/037081962) potwierdzającą, że J. B. pobiera emeryturę w kwocie netto miesięcznie wynoszącej 1.045,91 zł, natomiast orzeczeniem PZdsON w Słupsku z dnia 26 czerwca 2019 r. (nr [...]) orzeczono, że ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności do dnia 31 maja 2022 r.
Państwo B. mają dwójkę dorosłych dzieci. Córka mieszka we Francji i z powodu odległości rzadko odwiedza rodziców, natomiast syn mieszka w S., ale z powodu pracy nie może pomóc matce w opiece nad ojcem.
Odnosząc się do odwołania Kolegium wskazało, że powodem odmowy przyznania świadczenia nie mogło być ustalenie, że powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki miało miejsce w wieku powyżej 25. roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.), gdyż przy rozważaniu tej kwestii konieczne winno być wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną strony. Powodu odmownego rozpatrzenia sprawy nie można było upatrywać więc w wieku (momencie), w którym wystąpiła niepełnosprawność osoby wymagającej opieki.
W kwestii natomiast powodu utrzymania decyzji organu I instancji Kolegium wskazało, że co do zasady podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może stanowić sam fakt pobierania emerytury. Kolegium wskazało bowiem, jak wynika to z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że jakkolwiek językowa wykładnia art. 17 ust. 5 lit. a/ u.ś.r. może prowadzić do wniosku, że jeżeli uprawniona strona ma ustalone prawo do emerytury, a zatem nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne, to jednak zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on wprost prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury. Wyjaśniono, że pierwotnie Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18; z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15; z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do świadczenia w postaci emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia.
W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych. Jednak powyższe stanowisko uległo zmianie, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 stycznia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2392/19); z dnia 30 kwietnia 2020 r., (sygn. akt I OSK 1546/19); z dnia 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19); z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20); z dnia 28 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK 757/19) i z dnia 11 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 764/20). W orzeczeniach tych wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. mającej zastosowanie w sprawie ustawy wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. O ile jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 34/21).
W swym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że potrzeba takiego działania wynika m.in. ze zmiany relacji miedzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800,00 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583,00 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878,00 zł. W 2020 r., zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.830,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019 r. (M.P. z 2019 r., poz. 1067).
Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy, jak wywiódł NSA w powyższym orzecznictwie, wprowadzającego wyłączenie możliwości pobierania świadczenia w przypadku prawa do emerytury było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe, bądź równocześnie obu tych świadczeń. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 2707/17) "współstosowanie Konstytucji i ustaw stanowi słabszą wersję jej bezpośredniego stosowania, ale jest też najszerszą formą jej stosowania. Ma ono miejsce wtedy, gdy dana materia jest jednocześnie uregulowana w części w Konstytucji, a w części w ustawie i polega na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Należy podzielić pogląd, że Konstytucja ma tutaj zatem przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni ustaw, co m.in. oznacza, że gdy na gruncie logiki możliwe będzie przyjęcie kilku różnych sposobów wykładni ustawy, organ stosujący prawo będzie musiał dać pierwszeństwo takiemu wynikowi wykładni, który najpełniej będzie odpowiadać treściom wyrażonym przez przepis Konstytucji".
Kolegium stwierdziło, że powyższe dotyczy także organów administracji w sprawach indywidualnych, w przypadku konieczności rozstrzygania wątpliwości prawnych w związku z zastosowaniem danej normy.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Kolegium stwierdziło, że podziela stanowisko - kierując się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 34/2021 - że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20), w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (por. wyrok z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, a także wyroki z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97; z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98; z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt P 6/98; z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99; z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00; z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01; z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12).
W kwestii zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r. (sygn. akt K 38/13) wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została w ustawie o świadczeniach rodzinnych zróżnicowana w ten sposób, że te podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 tej ustawy umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano natomiast prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.
Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt I OSK 254/20 jednoznacznie wywiódł, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. W szczególności za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.
Należy również zwrócić uwagę, co wynika z powyższego orzecznictwa, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Całkowite wyłączenie opiekunów - emerytów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych uznano jednak za sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Utrzymanie w mocy niniejszej decyzji, kłóciłoby się z wiodąca linią orzeczniczą, a rozpatrzenie ewentualnej skargi sprowadzałoby się do skierowania sprawy przez Sąd organowi I instancji do rozpatrzenia wydłużając okres pozostawania bez rozstrzygnięcia o przysługującym stronie uprawnieniu. Sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia emerytalnego) jest bowiem tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury należy zatem zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba mająca ustalone prawo do emerytury, pobiera emeryturę i ze świadczenia tego nie chce zrezygnować.
W przypadku zbiegu uprawnień do emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, na co zwraca się też uwagę w orzecznictwie, oceny wymagało nadto, w jaki sposób świadczenie pielęgnacyjne winno być wypłacane. Orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite, jak stwierdził to WSA w Gdańsku z przywołanym już wcześniej wyroku o sygn. akt III SA/Gd 34/21. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK 757/19); z dnia 8 stycznia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2392/19) oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1546/19), stanął na stanowisku, że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.
Natomiast w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury lub renty (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia. W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną.
Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Kolegium wskazało jednak, że w przypadku osoby pobierającej emeryturę, legitymującej się przy tym orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, nie sposób mówić o związku przyczynowym, który uprawniałby do stwierdzenia, że powodem rezygnacji z aktywności zawodowej jest wyłącznie i obiektywnie opieka nad mężem sprawowana od dłuższego już czasu. To zaś oznacza, że nawet w przypadku zawieszenia uprawnienia emerytalnego, strona była bierna zawodowo nie tylko wyłącznie w związku z opieką nad mężem.
Jak bowiem trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. (sygn. akt I OSK 1549/19) wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te decydując się na sprawowanie opieki pozbawiają się możliwości uzyskiwania dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. Z tego powodu brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może zostać automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją z bądź niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Podsumowując Kolegium wskazało, że w warunkach rozpoznawanej sprawy świadczenie pielęgnacyjne nie jawi się jako takie, które mogłoby służyć rekompensacie rezygnacji z aktywności zawodowej, skoro strona od pewnego czasu korzysta wyłącznie z emerytury. W istocie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zależne jest m.in. od spełnienia w korelacji dwóch przesłanek ocennych, do których należy: 1) konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną;
2) rezygnacja w tym celu z aktywności zawodowej (rezygnacja z pracy bądź jej niepodejmowanie). Sam fakt konieczności opieki (jej sprawowania) nie może rzutować na automatyczną ocenę wystąpienia związku przyczynowego między rezygnacją z aktywności zawodowej a sprawowaniem opieki. Przedmiotowe świadczenie nie stanowi dochodu zastępczego, lecz winno służyć możliwości podjęcia się opieki w związku z rezygnacja z aktywności zawodowej, o której nie ma mowy w sprawie. Nie jest też możliwe przyznanie przedmiotowego świadczenia w kwocie różnicy między pobieraną faktycznie emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym. Strona korzysta z zabezpieczenia społecznego, a zatem nie pozostaje bez środków do życia mimo konieczności sprawowania opieki nad mężem.
Z uwagi na powyższe organ odwoławczy na podstawie zebranych dowodów doszedł zatem do przekonania, że strona nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.
J. B. zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie i ustalenie na rzecz skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2021 r.; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. przez błędne uznanie, że pobieranie przez nią świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem - M. B. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez niezasadne uznanie, że żona niepełnosprawnego M. B. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że jedną z przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. sformułowanie "jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" dotyczy zarówno sytuacji rezygnacji z zatrudnienia, jak również niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Wynika to w sposób jednoznaczny z treści tego uregulowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utraty uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu.
Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Rezygnacja z zatrudnienia obejmuje również jej niepodejmowanie, tym bardziej, że przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. enumeratywnie wymieniający katalog podmiotów sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, nie obejmuje osób bezrobotnych, zaś art. 17 ust. 6 tej ustawy wprost stanowi, że zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, to z pewnością zastrzeżenie takie zostałoby uczynione wprost w powyższym przepisie.
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że skarżąca przed podjęciem się opieki nad mężem była osobą czynną zawodowo. Następnie w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego zaczęła pobierać świadczenie emerytalne. Obecnie jest osobą zdrową i zdolną do podjęcia pracy zawodowej, nie podejmuje jednak żadnej pracy z uwagi na zakres opieki jakiej wymaga jej mąż. Natomiast gdyby jednak tej opieki nie sprawowała mogłaby podjąć zatrudnienie w pełnym wymiarze lub na pół etatu, gdyż jej stan zdrowia oraz wiek pozwalają jej na to. Wyraża ona gotowość do podjęcia zatrudnienia i jest to istotna okoliczność z punktu widzenia przesłanki ustawowej dotyczącej "niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki.
Dodatkowo zdaniem strony skarżącej organ II instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., gdyż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych celowe jest zastosowanie w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ tej ustawy dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Narusza bowiem zasadę równości taka wykładnia tego przepisu, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie i nie ma racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tej normie, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Kierując się wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni omawianej normy, pozwalającej na realizację zasad, równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).
Zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury.
Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 lipca 2021 r. (sygn. akt IV SA/Wr 353/21) osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę (rentę), powinna mieć prawo do dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w sprawie emerytury). Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury (renty) na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury (renty), stosownie do art. 134 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury (renty) poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty.
Emerytura (renta) jest prawem niezbywalnym, jednak uznać trzeba, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury (renty), lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury (renty) skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury (renty) i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować, co wynika z art. 9 i art. 79a k.p.a.
Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 15 lipca 2021 r. (sygn. akt II SA/Sz 430/21) uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Brak możliwości dokonania takiego wyboru byłby swoistą pułapką prawną dla osób mających ustalone prawo do emerytury a jednocześnie opiekujących się najbliższymi osobami niepełnosprawnymi.
W ocenie strony skarżącej prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie można znaleźć przekonujących argumentów, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku emerytury, wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń społecznych, a zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty świadczenia, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnosząc o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi skarżący uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 28 października 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Słupsk z dnia 8 września 2021 r., którą odmówiono J. B. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem – M. B. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obydwu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - powoływanej dalej w skrócie jako: "u.ś.r." lub "ustawa"), w której szczegółowo określono wymogi, tj. pozytywne i negatywne przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką on sprawuje nad osobą niepełnosprawną.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że organ I instancji jako powód odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia powołał się na literalną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. stwierdzając, że pomimo, iż bezspornym pozostaje fakt, że M. B. wymaga osoby drugiej w codziennym, prawidłowym funkcjonowaniu i że tę opiekę sprawuje żona J. B., to posiadanie przez nią prawa do emerytury wypełnia przesłankę negatywną wskazaną w ww. przepisie do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Natomiast organ odwoławczy, odwołując się do orzecznictwa sądowoadminstracyjnego i dokonując funkcjonalnej, celowościowej i systemowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., stwierdził jednak, że "w przypadku osoby pobierającej emeryturę, legitymującej się przy tym orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, nie sposób mówić o związku przyczynowym, który uprawniałby do stwierdzenia, że powodem rezygnacji z aktywności zawodowej jest wyłącznie i obiektywnie opieka nad mężem sprawowana od dłuższego już czasu, a to zaś oznacza, że nawet w przypadku zawieszenia uprawnienia emerytalnego, strona była bierna zawodowo nie tylko wyłącznie w związku z opieką nad mężem. (...) W warunkach rozpoznawanej sprawy świadczenie pielęgnacyjne nie jawi się jako takie, które mogłoby służyć rekompensacie rezygnacji z aktywności zawodowej, skoro strona od pewnego czasu korzysta wyłącznie z emerytury".
Jak wynika z ustaleń organów skarżąca przebywa na emeryturze od 2019 r. i legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności wydanym na okres do dnia 31 maja 2022 r. Sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem – M. B., który legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Słupsku z dnia 7 czerwca 2019 r. (nr[...]), którym zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 maja 2022 r. W postępowaniu ustalono, że mąż skarżącej choruje na cukrzycę; jest po czterech udarach (ostatnie miały miejsce w 2019 r. w marcu i lipcu), w wyniku których doznał paraliżu lewej strony ciała; porusza się po domu przy wsparciu czwórnogu; sam nie może korzystać z wózka inwalidzkiego, bowiem nie jest w stanie go obsłużyć przy wykorzystaniu tylko jednej prawidłowo funkcjonującej części ciała. Opieka skarżącej nad chorym mężem polega na pomocy w utrzymaniu codziennej higieny osobistej, dozowaniu leków i pilnowaniu regularnego ich przyjmowania, na przygotowywaniu posiłków, praniu, sprzątaniu, umawianiu wizyt lekarskich i dowożeniu męża do lekarza oraz pomaganiu mężowi w poruszaniu się po domu, ponieważ dom nie jest przystosowany do osoby niepełnosprawnej (wszędzie prowadzą schody, nie ma barierek po obu stronach schodów, na jednym poziomie nie mieści się sypialnia i łazienką).
Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego przez Kolegium odnośnie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. i możliwości – w sytuacji posiadania prawa do emerytury przez opiekuna osoby niepełnosprawnej – uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem jego wyboru i wstrzymania (zawieszenia) wypłaty świadczenia emerytalnego w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd wskazuje, że w pełni popiera to stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poglądy wyrażone w nim na poparcie prezentowanego stanowiska odwołujące się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego.
Wskazać bowiem należy, że całkowite wyłączenie opiekunów – emerytów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy osoby te nie podejmują zatrudnienia, które byłyby w stanie i mogły podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia emerytalnego) jest bowiem tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Wbrew stanowisku skarżącej Sąd pragnie także podkreślić – co też zostało wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium – że podziela pogląd, iż wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki, a praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20).
Niezależnie od powyższego – w ocenie Sądu - przyjęta jednak przez Kolegium konstatacja, że w przypadku skarżącej nie można stwierdzić związku przyczynowego, który uprawniałby do stwierdzenia, że powodem rezygnacji z aktywności zawodowej jest wyłącznie i obiektywnie opieka nad mężem, skoro skarżąca będąca osobą pobierającą emeryturę i legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, pozostawała "bierną zawodowo nie tylko wyłącznie w związku z opieką nad mężem", jest – na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego - co najmniej przedwczesna. Przede wszystkim brak jest jakichkolwiek ustaleń, z których można by wysnuć kategoryczny wniosek, że powodem niepodejmowania przez skarżącą jakiejkolwiek pracy nie jest w istocie wymóg i konieczność sprawowania przez nią opieki nad mężem. Sam fakt, iż skarżąca przeszła w 2019 r. na emeryturę (a więc w wieku 62 lat) i do momentu złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne w lipcu 2021 r. pobierała świadczenie emerytalne (przebywała na emeryturze), nie wyklucza tego, że skarżąca chciałaby i mogłaby podjąć jakąś pracę, ale uniemożliwia jej to właśnie konieczność sprawowania bieżącej opieki nad mężem z uwagi na charakter jego niepełnosprawności.
Organy nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, które nakierowane byłoby na ustalenie faktycznych możliwości podjęcia obecnie takiego zatrudnienia przez skarżącą. W złożonej skardze skarżąca podkreśliła, że przed podjęciem się opieki nad mężem była osobą czynną zawodowo. Obecnie jest osobą zdrową i zdolną do podjęcia pracy zawodowej, której jednak nie podejmuje z uwagi na zakres opieki jakiej wymaga jej mąż. Gdyby jednak tej opieki nie sprawowała mogłaby podjąć zatrudnienie w pełnym wymiarze lub na pół etatu, bowiem jej stan zdrowia oraz wiek pozwalają jej na to.
Mając to na uwadze organy – chcąc zbadać i ustalić istnienie w tym zakresie związku przyczynowego wskazanego w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. pomiędzy niepodejmowaniem obecnie przez skarżącą zatrudnienia a powodem (celem) takiego zaniechania czyli sprawowaniem opieki nad mężem – winny przede wszystkim ustalić czy rzeczywiście skarżąca jest zdolna do podjęcia zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). Wskazać bowiem należy że osoba, której stan zdrowa nie wyklucza zatrudnienia, która ukończyła 60 lat w przypadku kobiety i 65 lat w przypadku mężczyzny, może podjąć zatrudnienie i uzyskiwać wynagrodzenie za pracę, co wynika wprost z unormowań przepisów art. 103 i art. 103a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 53 ze zm. - dalej w skrócie "u.e.r.f.u.s.") przewidujących, że osoba, która osiągnęła wiek emerytalny nie ma obowiązku rozwiązania stosunku pracy i może nadal pozostawać w zatrudnieniu u tego samego pracodawcy (co skutkuje zawieszeniem prawa do emerytury), jak również pobierając świadczenie emerytalne może ona dodatkowo podjąć zatrudnienie.
Osiągnięcie wieku emerytalnego nie wyłącza zatem możliwości pozostawania w zatrudnieniu i uzyskiwania dochodów z tego tytułu. Stwierdzenie niezdolności do pracy nie jest konsekwencją osiągnięcia wieku emerytalnego lecz stanu zdrowia. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., niezdolną do pracy w rozumieniu ustawy jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu. Orzekanie o niezdolności do pracy następuje, co do zasady, w trybie przewidzianym w art. 14 cytowanej ustawy, jednakże niezdolność do pracy wynikać może także z orzeczenia o niepełnosprawności wydawanego w trybie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych; Dz.U z 2021 r., poz. 573 ze zm. – dalej zwana w skrócie: "u.r.z.s.").
W art. 4 u.r.z.s. ustawodawca wymienił 3 rodzaje stopni niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany, lekki), wskazując na zasady zaliczania do poszczególnych stopni niepełnosprawności, jak również regulując kwestie związane z zatrudnianiem osób zaliczonych do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Jeżeli chodzi o "umiarkowany stopień niepełnosprawności" – a takim stopniem niepełnosprawności, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, legitymowała się w momencie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca – to w art. 4 ust. 2 u.r.z.s. wskazano, że do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych, przy czym – co wynika z ust. 5 - zaliczenie do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności osoby, o której mowa w ust. 1 lub 2, nie wyklucza możliwości zatrudnienia tej osoby u pracodawcy niezapewniającego warunków pracy chronionej, w przypadkach: 1) przystosowania przez pracodawcę stanowiska pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej;
2) zatrudnienia w formie telepracy. Z powyższego wynika zatem, że co do zasady orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, nie wyklucza możliwości podjęcia przez osobę legitymującą się takim stopniem aktywności zawodowej. Z tego też powodu nie można było w oparciu jedynie o informację o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności jakim legitymuje się skarżąca J. B. – co uczynił organ odwoławczy – stwierdzić, iż pozostaje ona niezdolna do zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej i zanegować w istocie jedynie oparciu o wskazane ustalenie istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy a sprawowaną przez nią opieką nad mężem.
Mając zatem powyższe na uwadze należy uznać, że w niniejszej sprawie organy naruszyły art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. poprzez błędną wykładnię, co z kolei pociągnęło za sobą także naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprzeprowadzenie należytego postępowania wyjaśniającego co do faktycznych możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez skarżącą z uwagi na jej stan zdrowia.
W konsekwencji Sąd - działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcy prawnego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, uwzględniając wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. przedstawioną szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, którą Sąd w pełni podziela, ustali w szczególności czy skarżąca z uwagi na jej rzeczywisty stan zdrowia byłaby osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia, a następnie - po stwierdzeniu, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem (a jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania świadczenia emerytalnego) – stosownie do art. 9 i art. 79a k.p.a. poinformuje skarżącą o możliwości zawieszenia prawa do emerytury i konieczności przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty tego świadczenia.
Wówczas bowiem, gdy strona doprowadzi do zawieszenia tego prawa, możliwe będzie przejście tej osoby uprawnionej do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Zaznaczyć jednak z całą mocą należy, że konieczna jest w tym przypadku taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19).
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).