Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 29 listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy decyzję z 9 sierpnia 2019 r. Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., działającego z upoważnienia Wójta Gminy Ł., o odmowie przyznania M. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad S. M. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
M. M. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w Ł. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – ojcem S. M. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., działając z upoważnienia Wójta Gminy Ł., decyzją z 9 sierpnia 2019 r. odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia.
Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 10 § 2, art. 33, art. 40 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., oraz art. 2, art. 3, art. 17 i art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), zwanej dalej także u.ś.r. lub ustawą, § 1, § 2 i § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 poz. 1466 ze zm.), oraz § 1 zarządzenia Wójta Gminy Ł. z dnia 12 maja 2004 r. w sprawie upoważnienia do prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. W uzasadnieniu organ wskazał, że ojciec wnioskodawcy S. M. posiada ważne orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stopień ten został orzeczony przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. 11 września 2017 r. ze wskazaniem, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 21 lipca 2017 r. Organ stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność ojca wnioskodawcy powstała po 25 roku życia.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M. M. wniósł odwołanie, w którym wskazał, że jest osobą niepracującą, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem i nie ma żadnego źródła dochodów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z 29 listopada 2019 r., wydaną na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ ustalił, że wnioskodawca – M. M. sprawuje opiekę nad ojcem – S. M. (urodzonym 1 [...] 1947 r.), który jest niezdolny do samodzielnego funkcjonowania. Wnioskodawca mieszka wraz z rodzicami. Żona S. M. – G. M. także jest osobą schorowaną, cierpi na schorzenia kręgosłupa, ma trudności w poruszaniu się ze względu na problemy ze stawem biodrowym, jednakże nie wystąpiła o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. M. M. wykonuje wszystkie prace związane z opieką nad ojcem, zmienia opatrunki, pomaga w utrzymaniu higieny, wykupuje leki. S. M. potwierdził, że syn sprawuje nad nim pełną opiekę. M. M. jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w PUP w W. Zatrudnienie utracił z dniem 31 grudnia 2013 r. w związku z likwidacją stanowiska pracy i od tego czasu nie pracuje. Z odwołania wnioskodawcy wynika, że niepełnosprawność ojca wystąpiła od 2013 r. i od tego czasu wymaga on opieki. Zatem można przyjąć, że zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez M. M. a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem.
S. M. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 21 lipca 2017 r., natomiast nie da się ustalić daty jej powstania.
Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy podzielił stanowisko Wójta Gminy Ł., że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
SKO wskazało ponadto, że niezależnie od przyczyn wymienionych przez organ pierwszej instancji, w okoliczności rozpoznawanej sprawy, należało odmówić przyznania świadczenia z uwagi na niespełnienie przesłanki opisanej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem w sytuacji, gdy G. M. - żona wymagającego opieki S. M. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawcy było niemożliwe.
M. M. w złożonej skardze wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonej decyzji zarzucił rażąca obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie przysługuje mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy jego ojciec pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
Uzasadniając powyższy zarzut skarżący wskazał, że jego ojciec pozostaje w związku małżeńskim, lecz to on sprawuje stała opiekę nad chorym ojcem. Z powodu konieczności sprawowania nad nim opieki zrezygnował z zatrudnienia i go nie podejmuje.
Skarżący zarzucił, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dokonana przez organ drugiej instancji prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Poprzestanie na wykładni językowej i niezastosowanie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu nie jest w ocenie skarżącego wystarczające. Wykładnia celowościowa i systemowa uwzględnia konstytucyjne zasady równości wobec prawa i ochrony rodziny, a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji.
Na poparcie swoich twierdzeń skarżący powołał się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1200/14, w którym wskazano, że negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP.
Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można stwierdzić w sposób jednoznaczny, że wiek G. M., nawet w połączeniu z choroba kręgosłupa i biodra, uniemożliwia jej sprawowania opieki nad współmałżonkiem, gdy opieka ta sprowadza się głównie do częstej zmiany opatrunków (ropiejące wycieki z kończyn dolnych). S. M., choć z trudem, porusza się sam po mieszkaniu, nie jest osoba leżącą. Przywołany przez skarżącego fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujący na konieczność prokonstytucyjnej, a także systemowej i celowościowej, wykłady art. 17 ust. 5 pkt lit. a u.ś.r., nie zwalnia organów od oceny, czy stan zdrowia i wiek współmałżonka pozwala mu na sprawowanie opieki nad współmałżonkiem wymagającym stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W przypadku, gdy stan faktyczny sprawy nasuwa wątpliwości co do możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka nad małżonkiem wymagającym takiej opieki, orzeczenie właściwego organu pozwala na wyjaśnienie tych wątpliwości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Jak wynika z akt sprawy skarżący 22 lipca 2019 r. złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Ojciec skarżącego (ur. 1947 r.) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym 11 września 2017 r. Z orzeczenia tego wynika, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 21 lipca 2017 r. oraz że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Z wydanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika ponadto, że S. M. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Spór pomiędzy skarżącym a organami dotyczy tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jej opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.
Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącego.
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że skarżący nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, ponieważ ze wskazanego orzeczenia nie wynika, aby niepełnosprawność jego ojca powstała w okresach jego życia wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zapatrywanie to zostało podzielone przez organ odwoławczy.
Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.
Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest tzw. wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).
Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15, możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60).
Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).
Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.
Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.
Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art.17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.
Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.
Zauważyć także należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).
W uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja). Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa.
Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w cytowanym wyroku, fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.
Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.
W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Zaistniała zatem podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyrażają stanowisko o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, oraz wyrok z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Olsztynie z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15, cytowany powyżej wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15, wyrok WSA w Gdańsku z 16 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 51/17).
Sąd nie podziela tym samym poglądu wyrażonego w innych orzeczeniach, w których przyjęto, że wejście w życie przedmiotowego wyroku Trybunału nie ma wpływu na kształt obowiązujących przepisów, z uwagi na zawarte w jego uzasadnieniu wyjaśnienia (np. wyrok WSA w Gliwicach z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1085/14, wyrok WSA w Białymstoku z 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 464/15).
Zatem organy obu instancji wadliwie przyjęły, że skarżący nie może uzyskać przedmiotowego świadczenia ze względu na datę powstania niepełnosprawności u wymagającego opieki ojca.
Kwestią, którą należało w niniejszej sprawie rozważyć było również to, czy uprawnienie skarżącego do świadczenia nie wyłącza okoliczność, że jego ojciec pozostaje w związku małżeńskim. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Literalna wykładnia tego przepisu uniemożliwiałaby przyznanie wnioskodawcy dochodzonego świadczenia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mimo, że małżonek osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dotyczy to jednak tylko takiej sytuacji, w której małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana w dalszej kolejności. W praktyce chodzi o sytuację, gdy małżonek jest w wieku lub stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki (por. wyroki WSA w Olsztynie z 12 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 28/20, WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 26/20, WSA w Gliwicach z 14 lutego 2020 sygn. akt II SA/Gl 1304/19).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 46/13 treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy interpretować z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i art. 32 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny, bowiem oparcie się wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a o świadczeniach rodzinnych prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i 32 Konstytucji). W wyroku tym uznano za trafny pogląd, zgodnie z którym nieuprawniona jest taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (vide: m.in. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09; z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 61/09; z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 386/09; wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1236/09; wyroki NSA w Warszawie dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 722/09; z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 723/09).
Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumowania, według którego, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę - nie mogą uzyskać świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby choć jedno z małżonków posiadało ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności. Nie znajduje uzasadnienia kwestionowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, wobec których są zobowiązane do alimentacji, jeśli niepełnosprawni pozostają w związku małżeńskim z osobą faktycznie (z uwagi na stan zdrowia) niezdolną do zapewnienia im niezbędnej opieki, nawet nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko.
Określonego w powołanym przepisie warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie należy ograniczać jedynie do sytuacji, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o ustaleniu niepełnosprawności w stopniu znacznym. Dotyczy to również sytuacji, gdy współmałżonek osoby niepełnosprawnej formalnie takim orzeczeniem się nie legitymuje, ale faktycznie z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad drugim małżonkiem.
Z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności.
Zatem w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest zbadanie czy małżonek jest obiektywnie zdolny do sprawowania pełnej opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, czy też możliwość taka jest wykluczona.
Z wywiadu środowiskowego sporządzonego 7 sierpnia 2019 r. wynika, że S. M. – ojciec skarżącego, potrzebuje pomocy i opieki innej osoby. Z trudem przemieszcza się po mieszkaniu, nie jest zdolny do samoobsługi, wymaga stosowania stałych leków oraz częstej zmiany opatrunków (ropiejące wycieki z kończyn dolnych). Natomiast G. M. jest osobą schorowaną (problemy z kręgosłupem, ma trudności w poruszaniu ze względu na chorobę stawu biodrowego oraz stawów kolanowych). Skarżący, zamieszkujący z rodzicami, wykonuje wszystkie prace związane z opieką nad niepełnosprawnym ojcem (wymiana środków opatrunkowych, podanie i kupno leków, utrzymanie czystość w mieszkaniu). S. M., pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczył że jego syn – M. M., sprawuje nad nim całodobową opiekę.
Ponadto, okoliczność że ojciec skarżącego nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej opieki drugiej osoby, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ, to jest Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. w orzeczeniu z 11 września 2017 r., zaliczającym S. M. do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności.
Z okoliczności sprawy wynikają uzasadnione wątpliwości co do tego, czy G. M. jest w stanie sprawować faktyczną opiekę nad swoim mężem. Kwestia ta powinna być przedmiotem analizy w ponownie prowadzonym postępowaniu, zwłaszcza że organ pierwszej instancji w ogóle jej nie badał, skupiając się wyłącznie na niespełnieniu przez ojca skarżącego przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy jako decydującej o odmowie przyznania świadczenia, zaś organ drugiej instancji ograniczył się do wskazania, że żona S. M. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zakładając, że tylko współmałżonek niepełnosprawny w stopniu znacznym, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym.
W sprawie nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego umożliwiającego ocenę możliwości sprawowania opieki nad współmałżonkiem przez matkę skarżącego, jak wyczerpujący wywiad środowiskowy i dowody z dokumentacji lekarskiej. Organy nie dokonały szczegółowych ustaleń dotyczących koniecznych czynności pielęgnacyjnych wobec ojca skarżącego i nie dokonały odniesienia zakresu tych czynności do zdolności matki skarżącego do wykonywania czynności pielęgnacyjnych ze względu na jej wiek i stan zdrowia. Doświadczenie życiowe wskazuje, że w sprawie może istnieć obiektywna trudność (niemożność) w wypełnianiu czynności opiekuńczo - pielęgnacyjnych wobec ojca skarżącego przez około 80-letnią matkę skarżącego (data urodzenia w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego nieczytelna), cierpiącą m.in. na chorobę kręgosłupa, poruszającą się z trudem z uwagi na problem z biodrem i kolanami,.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż akty te naruszają przepis prawa materialnego- art. 17 ust. 1 b ustawy w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a naruszenie prawa procesowego w zakresie zebrania materiału dowodowego i dokonania ustaleń faktycznych (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) niezbędnych do oceny zaistnienia przesłanki art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego go adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do wyjaśnienia wszystkich przesłanek, od których uzależnione jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym ustalenia, czy matka skarżącego ze względu na wiek i stan zdrowia jest w stanie sprawować opiekę nad swoim małżonkiem, z uwzględnieniem wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dokonanej przez Sąd oraz stanowiska dotyczącego pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał za niezgodną z Konstytucją RP.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).