Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r., nr SW.5242.510.13.2021, wydaną na podstawie art. 4, art. 5, art. 10, art. 13a, art. 18 i art. 21 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.) – dalej jako: "ustawa", Burmistrz odmówił A. S. przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na syna P. B. na okres od dnia 1 czerwca 2021 r. do dnia 31 maja 2022 r., w związku z ustaleniem w toku rodzinnego wywiadu środowiskowego, że P. B. mieszka z ojcem T. B. i to ojciec sprawuje nad nim opiekę.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. wyjaśniła, że aktualny stan zamieszkiwania jej syna P. B. u ojca – T. B. należy ocenić jako przetrzymywanie, na które ona nie wyraża zgody. Zgodnie z postanowieniem Sądu Okręgowego jej syn P. i córka N. mają mieszkać z nią. Zezwoliła, by syn P. na weekend poszedł mieszkać u ojca, ale nie zezwoliła, by syn mieszkał z ojcem na stałe. Skarżąca podkreśliła, że organy administracji publicznej związane są prawomocnymi orzeczeniami sądów powszechnych z mocy art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1805 ze zm.) – dalej jako: "k.p.c.". Stan, w którym jej syn zamieszkuje u ojca jest niezgodny z orzeczeniem sądu. Sam fakt, że jej syn wbrew orzeczeniu sądu chwilowo nie zamieszkuje z nią nie może zaś stanowić podstawy do odebrania jej świadczenia wychowawczego.
Decyzją z dnia 21 października 2021 r., nr SKO Gd/4145/21, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "k.p.a." oraz art. 4, art. 5, art. 13 ust. 1 i art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy podał, że T. B. w dniu 26 października 2020 r. złożył wniosek o przyznanie mu na syna P. B. świadczenia wychowawczego na okres od dnia 1 kwietnia 2020 r. We wniosku wyjaśnił, że syn P. B. mieszka z nim, a córka N. B. mieszka z matką A. S., która nie powiadomiła organu administracji o zmianie miejsca zamieszkania syna i nie przekazuje wnioskodawcy pobieranych na syna świadczeń. Decyzją z dnia 16 marca 2021 r., nr SW.5242.510.6.2021 w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego organ I instancji orzekł o zmianie informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego na syna P. B. i przyznaniu tego świadczenia w okresie od 1 października 2019 r. do 31 marca 2020 r. Organ I instancji ustalił bowiem w toku postępowania zakończonego tą decyzją, że syn odwołującej się P. B. faktycznie mieszka z ojcem T. B. i jest pod jego opieką.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku niniejszego postępowania organ I instancji ustalił na podstawie wywiadu środowiskowego ze skarżącą, że jej syn nadal mieszka z ojcem T. B. Odwołująca się prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką N. B. Małżonkowie są w trakcie procesu rozwodowego. Z załączonego do akt sprawy wyroku Sądu Okręgowego z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt [...] wynika, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim P. B. powierzono obojgu rodzicom, ustalając miejsce jego pobytu przy matce.
W ocenie organu odwoławczego ustawodawca, mając na uwadze cel przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka - dał prymat faktycznemu sprawowaniu opieki nad dzieckiem, wiążąc ściśle uprawnienie do świadczenia wychowawczego z jej sprawowaniem. P. B. nie mieszka ze skarżącą, która nie sprawuje nad nim rzeczywistej opieki, lecz z ojcem T. B., który rzeczywiście się nim opiekuje i zabezpiecza jego potrzeby wychowawcze. Świadczenie wychowawcze przysługuje osobie opiekującej się dzieckiem (matce, ojcu czy też opiekunowi faktycznemu lub prawnemu). Skarżąca przyznała, że P. B. mieszka z ojcem i ta okoliczność świadczy, że jest on pod jego opieką.
Zdaniem Kolegium nie można przyjąć, że skoro w ww. wyroku Sądu Okręgowego orzeczono o miejscu pobytu syna przy skarżącej, to jej należne jest na syna świadczenie wychowawcze. Byłoby to sprzeczne z treścią powołanego wyżej przepisu i celem przyznania świadczenia wychowawczego. Nie można bowiem pominąć, że w myśl art. 4 ust. 1 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję A. S., wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła naruszenie przepisów Konstytucji RP, tj. zasady demokratycznego państwa prawa, naruszenie przepisów dotyczących prawomocności orzeczeń sądów powszechnych i związania organów administracji tymi orzeczeniami, a nadto aprobowanie i sankcjonowanie stanów niezgodnych z orzeczeniami sądowymi oraz akceptowanie braku poszanowania prawomocnych orzeczeń sądowych.
Skarżąca, wskazując na treść art. 365 § 1 k.p.c. podniosła, że kwestia, pod czyją opieką oraz z kim powinien zamieszkiwać jej syn P. B. została rozstrzygnięta w prawomocnym postanowieniu o udzieleniu zabezpieczenia miejsca zamieszkania dzieci (w tym syna P.) na czas trwania sprawy rozwodowej. Syn powinien mieszkać ze skarżącą i dopóki to postanowienie nie zostanie prawomocnie zmienione jest to jedyny zgodny z prawem stan rzeczy. T. B. postępuje wbrew postanowieniu sądu, co nie może być aprobowane przez organy administracji publicznej. Organy winny respektować orzeczenia sądów powszechnych i dbać o to, by były one wykonywane. Fakt, że dziecko wbrew orzeczeniu sądu nie zamieszkuje chwilowo ze skarżącą nie może być podstawą do odmowy przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na to dziecko. Na poparcie swego stanowiska skarżąca przytoczyła poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazała nadto na treść załączonej do skargi opinii Opiniodawczego Zespołu Sądowych Specjalistów Sądu Okręgowego, wydanej w toku sprawy o rozwód.
Skarżąca podniosła, że przepisy o świadczeniu wychowawczym nie uwzględniają sytuacji, gdy dziecko zostało wbrew prawu odebrane od rodzica przez drugiego rodzica. W takiej sytuacji pierwszeństwo ma orzeczenie sądu, ponieważ to ono kreuje stan prawny, do którego powinien być dostosowany stan faktyczny. Wskazała na treść art. 2 Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Do pisma z dnia 22 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącej dołączył postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 9 sierpnia 2021 r., sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem oraz postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 18 marca 2022 r., sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art.134 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem prawa materialnego ani też reguł prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawą podjętych przez organy obu instancji rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.) - dalej jako "ustawa".
Ustawa określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. Z kolei art. 5 ust. 2a ustawy stanowi, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko (art. 5 ust. 1 ustawy).
Zgodnie zaś z art. 22 ustawy w przypadku zbiegu prawa rodziców, (...) do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, (...) który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, (...) świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, (...) drugi rodzic (...) złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem.
Stosownie natomiast do treści art. 15 ust.1 ustawy, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 5a lub art. 22, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej (...) o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w celu weryfikacji tych wątpliwości.
Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że na mocy postanowienia Sądu Okręgowego Wydział [...] z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt [...], w sprawie z powództwa T. B. przeciwko A. S. o rozwód, w punkcie I postanowienia udzielono zabezpieczenia pozwanej A. S. na czas trwania procesu poprzez ustalenie miejsca pobytu małoletnich N. A. B. urodzonej 23.04.2008 r. w P. i P. T. B. urodzonego 25.01.2010 r. w P. przy matce A. S. Skarżąca stoi na stanowisku, że treść ww. postanowienia Sądu Okręgowego determinuje przyznanie jej świadczenia wychowawczego, jako osobie z którą powinno przebywać dziecko, a fakt, że dziecko wbrew orzeczeniu sądu nie zamieszkuje chwilowo ze skarżącą nie może być podstawą do odmowy przyznania jej tego świadczenia.
Sąd poglądu skarżącej nie podziela. Jego zaakceptowanie spowodowałoby, że rodzic dziecka, który faktycznie z dzieckiem zamieszkuje i ponosi koszty jego utrzymania nie mógłby uzyskać prawa do świadczenia wychowawczego z tego względu, że sąd ustalił orzeczeniem miejsce zamieszkania dziecka u drugiego z rodziców, z którym faktycznie dziecko nie zamieszkuje.
Okoliczność faktycznego zamieszkiwania P. B. u ojca – T. B. znalazła swoje odzwierciedlenie w wynikach wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w trybie art. 15 ustawy w dniu 11 czerwca 2021 r., w którego wnioskach wskazano, że P. B. na co dzień mieszka z ojcem T. B., który sprawuje nad nim opiekę. Wyjaśnienia wymaga, że z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy wynika jednoznacznie, że na potrzeby ustalenia prawa matki lub ojca dziecka (opiekuna faktycznego) do świadczenia wychowawczego na dziecko ustawodawca odwołał się do kryteriów wspólnego zamieszkiwania i przebywania z dzieckiem, jak też zaspokajania jego potrzeb bytowych, wychowawczych i utrzymania dziecka. Kryterium "wspólnego zamieszkiwania", rozumiane być musi jako faktyczne miejsce zamieszkania, czyli fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica (lub opiekuna), który sprawuje faktyczną nad nim opiekę i faktycznie zaspokaja jego potrzeby życiowe.
Zatem dla uzyskania świadczenia wychowawczego znaczenie ma nie tyle tzw. prawne miejsce zamieszkania dziecka (np. wskazane w wyroku rozwodowym), co faktyczne miejsce jego zamieszkiwania. Celem świadczenia wychowawczego jest bowiem częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy). Wobec tego istotne znaczenie dla meritum tego typu spraw mają przesłanki o charakterze faktycznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 719/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo przyjęły jako kryterium oceny w niniejszej sprawie opisane wyżej przesłanki o charakterze faktycznym.
Odnosząc się do argumentacji skarżącej dotyczącej sprzeczności ustalenia, że dziecko faktycznie zamieszkuje z ojcem z treścią postanowienia zabezpieczającego Sądu Okręgowego, na podstawie którego ustalono miejsce zamieszkania syna P. B. przy matce wyjaśnić trzeba, że o prawnym miejscu zamieszkania stanowi art. 26 Kodeksu cywilnego. W stosunku do dziecka jest to tzw. domicilium necessarium, tj. miejsce zamieszkania określone ustawowo w zależności od miejsca zamieszkania innych osób bez względu na to, czy dziecko w rzeczywistości w danej miejscowości przebywa (E. Michniewicz-Broda, Komentarz do art. 26 Kodeksu cywilnego, Lex 2014).
W ocenie Sądu dla przyznania prawa do przedmiotowego świadczenia istotne są natomiast okoliczności faktyczne - czy dziecko przebywa i pozostaje na utrzymaniu ubiegającej się o to świadczenie osoby należącej do ustawowego kręgu osób uprawnionych. Wynika to bezpośrednio z treści powołanego art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, odwołującego się bezpośrednio do wspólnego zamieszkiwania i przebywania z dzieckiem, jak też zaspokajania jego potrzeb bytowych, wychowawczych i utrzymania dziecka. Tak więc, wspólne przebywanie - zamieszkiwanie dziecka z rodzicem lub opiekunem faktycznym determinuje przyznanie rozważanej formy wsparcia ze środków publicznych. Taką interpretację wzmacnia dodatkowo cytowany wyżej art. 22 ustawy, w świetle którego ustawodawca przypisał istotne znaczenie dla przyznania przedmiotowego świadczenia faktowi rzeczywistego (faktycznego) wspólnego zamieszkiwania dziecka z osobą uprawnioną, przy czym dziecko to powinno znajdować się na jej utrzymaniu. Wyjątek w tej mierze mógłby dotyczyć, w świetle art. 5 ust. 2a ustawy jedynie przypadku orzeczenia opieki naprzemiennej, jednak sytuacja taka w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi.
Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy P. B. od końca marca 2020 r. mieszka z ojcem, który go wychowuje oraz ponosi koszty jego utrzymania, zaspokajając tym samym jego potrzeby bytowe. Deklaracje skarżącej, że nigdy nie wyrażała zgody na zamieszkanie syna P. B. u ojca stoją w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, z którego wynika, że po zadeklarowaniu przez syna we wrześniu 2020 r., że chce zamieszkać z ojcem, skarżąca spakowała go i zaprowadziła do ojca.
Należy ponadto mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie rzeczą organów było rozstrzygnięcie, czy skarżącej przysługuje świadczenie wychowawcze na syna, nie zaś to, czy pobyt syna skarżącej u ojca jest zgodny z treścią orzeczenia sądu powszechnego.
Skoro dziecko w rzeczywistości, mimo deklarowanego braku zgody skarżącej, nie zamieszkuje u niej lecz u ojca, organy obu instancji prawidłowo uznały, że brak było podstaw, aby przyznać skarżącej wnioskowane świadczenie.
Powtórzyć należy, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy) i chociaż świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi (faktycznemu albo prawnemu), to w istocie świadczenie to służy dziecku, ponieważ przyznawane jest na zaspokojenie konkretnych potrzeb dziecka, a nie rodzica (opiekuna faktycznego).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie uznaje się, że nie każdy ustanowiony przez sąd rodzinny opiekun sprawujący pieczę nad dzieckiem może otrzymać świadczenie wychowawcze, a tylko taki, który sprawuje nad nim rzeczywistą opiekę, uczestniczy w jego wychowaniu i zaspokajaniu potrzeb (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 3123/19; z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1885/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organy obu instancji podjęły wydane decyzje w zgodzie z przepisami prawa, w szczególności z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, z którego wynika przedstawiony wyżej cel świadczenia wychowawczego, nie naruszając przepisów postępowania.
W tym stanie rzeczy organy prawidłowo odmówiły skarżącej przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na syna P. B. na okres 2021/2022, skoro z ustalonego stanu faktycznego wynikało, że od końca marca 2020 r. syn P. B. nie zamieszkuje ze skarżącą.
Z tych przyczyn Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.