Uzasadnienie
Decyzją z dnia 8 lutego 2023 r. nr EOP/KW/1/2023/02/008839, wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej zwanej "ustawą") w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej: wnioskodawca, skarżący) o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie: listy dystrybutorów stacji WN/SN GPZ wraz z informacją o ilości zainstalowanych transformatorów oraz wielkości ich mocy znamionowych zlokalizowanych na obszarze E. Spółki Akcyjnej oraz jej oddziałów, E. Spółka Akcyjna z siedzibą w G. (dalej: Spółka) odmówiła udostępnienia informacji.
Spółka wyjaśniła, że analiza treści pisma wnioskodawcy oraz posiadanych informacji dotyczących stacji wysokiego napięcia w konfiguracji wskazanej przez wnioskodawcę prowadzi do wniosku, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Jej wytworzenie spowoduje powstanie jakościowo nowej informacji, nieistniejącej dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu Spółki. Dane, z których Spółka wytworzyłaby wnioskowaną informację są bowiem rozproszone w systemach obsługujących poszczególne oddziały Spółki. Ich wygenerowanie, obszerność, analiza oraz zredagowanie w żądanej formie wiąże się z ponadnormatywnym zaangażowaniem pracowników oddziałów i centrali Spółki. Wyekstrahowanie danych z systemów informatycznych prowadzi do uzyskania tysięcy rekordów, które należy następnie pogrupować, przeanalizować, a następnie sformatować do postaci umożliwiającej ich odczytanie przez wnioskodawcę.
Tym samym informacja przetworzona w zakresie opisanym powyżej powinna zostać przez Spółkę udostępniona jedynie w przypadku, gdy będzie to szczególnie istotne dla interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.
W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. W ocenie Spółki wskazane informacje nie mają takiego znaczenia.
Spółka wyjaśniła również, że dane, które docelowo złożyłyby się na treść informacji żądanej przez wnioskodawcę, są dostępne dla wąskiej grupy pracowników, przy czym zgodnie z polityką bezpieczeństwa Spółki dokonywane są cykliczne przeglądy udzielonych dostępów do systemów informatycznych, dostęp do tych danych jest zabezpieczony hasłem, pobieranie danych z systemu odbywa się w ściśle określonych przypadkach. Wskazując na treść art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji Spółka stanęła na stanowisku, że zestawienie danych, o które wystąpił wnioskodawca, spowoduje powstanie informacji, którą należy objąć klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa".
W konsekwencji, biorąc pod uwagę przetworzony charakter informacji, której udostępnienia domaga się wnioskodawca oraz to, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorcy Spółka stwierdziła, że zachodzą przesłanki do odmowy udzielenia informacji żądanej przez wnioskodawcę.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. Spółka z o.o. zarzuciła ww. decyzji naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Zdaniem skarżącego wnioskowane informacje nie stanowią informacji przetworzonej, a jedynie prostą informację publiczną, która już na etapie składania przedmiotowego wniosku znajdowała się w posiadaniu Spółki. Lista dystrybucji stacji wraz z podaną informacją o ilości zainstalowanych transformatorów oraz ich wielkości to wykaz podstawowych informacji, które Spółka powinna ewidencjonować w toku zwykłych czynności w ramach prowadzonej przez siebie działalności. Przedmiotem wniosku było jedynie proste zestawienie wnioskowanych informacji, a nie szczegółowe ich opracowanie, poprzedzone koniecznością przeprowadzenia wnikliwej i czasochłonnej analizy. Przesłanie skarżącemu takiego zestawienia nie prowadziłoby do jakiejkolwiek dezorganizacji czy konieczności poczynienia znacznych nakładów finansowych lub technicznych. Informacje te z dużym prawdopodobieństwem mają charakter elektroniczny, znajdują się w systemie informatycznym i mogą być przekazane z wykorzystaniem narzędzi tego systemu.
Przygotowanie wnioskowanych informacji nie powinno zająć dużo czasu. Nadto podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji zawsze może przedłużyć termin odpowiedzi na wniosek na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy nawet do dwóch miesięcy, jeśli wniosek dotyczy informacji prostej, lecz jej udostępnienie wymaga czasochłonnego przekształcania.
Skarżący podniósł, że żądane informacje traktować należy jako informacje szczególnie istotne dla interesu publicznego, przy czym Spółka ograniczyła się jedynie do próby zdefiniowania pojęcia interesu publicznego, w następstwie czego, bez wezwania skarżącego do wykazania istnienia ww. przesłanki, stwierdziła brak podstaw do przyjęcia, iż wnioskowane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący wyjaśnił, że prowadzi działalność w zakresie wytwarzania i zaopatrywania w energię pozyskiwaną z odnawialnych źródeł. Dla wybudowania farm fotowoltaicznych lub wiatrowych konieczne jest, aby w danym rejonie istniała odpowiednia infrastruktura elektroenergetyczna pozwalająca na przesył znacznej ilości energii. Spółka jest dysponentem informacji, których uzyskanie jest niezbędne celem ustalenia możliwości przyłączeniowych, a więc lokalizacji o odpowiedniej infrastrukturze i obciążeniu sieci umożliwiających budowę w danym regionie elektrowni słonecznych lub wiatrowych.
Zdaniem skarżącego informacje, o które wnioskowano, mają szczególne znaczenie dla interesu publicznego nie tylko dlatego, że są istotne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców energii pozyskanej z odnawialnych źródeł energii, ale również z uwagi na fakt, iż ich uzyskanie powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa działań w zakresie bezpieczeństwa energetycznego kraju. W związku z aktualnie ograniczonym dostępem do zasobów nieodnawialnych, z których produkuje się energię (jak np. węgiel) w interesie publicznym wskazane jest pozyskiwanie energii ze źródeł odnawialnych.
W świetle art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne, a ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Niewątpliwie realizacją wskazanego obowiązku jest intensyfikacja projektów w zakresie odnawialnych źródeł energii.
Ponadto - o ile wnioskowane informacje stanowiłyby dokument wewnętrzny Spółki - nie można zgodzić się z twierdzeniem, że jego treść stanowi wartość, którą należy opatrzyć klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa. Dane, które docelowo złożyłyby się na treść żądanego dokumentu udostępniane są nie tylko ściśle określonej grupie pracowników Spółki, ale również innym osobom na zasadzie baz danych udostępnianych przez dystrybutora energii, np. projektantom sieci i linii elektroenergetycznych.
Decyzją z dnia 10 marca 2023 r. nr EOP/KW/1/2023/03/010610, E. Spółka Akcyjna z siedzibą w G., po ponownym rozpatrzeniu wniosku, odmówiła A. Spółce z o.o. w K. udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Spółka podkreśliła, że nie odmawia żądanej informacji charakteru informacji publicznej. Podtrzymując stanowisko, że skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej wyjaśniła, że sposób gromadzenia danych dotyczących majątku sieciowego zależy wyłącznie od uznania Spółki w tym znaczeniu, że jako właściciel składników majątkowych może ewidencjonować dane o tych składnikach w różnych systemach. Dane, z których Spółka wytworzyłaby wnioskowaną informację są zbierane za pomocą systemów informatycznych obsługujących poszczególne oddziały Spółki. W celu wytworzenia informacji, o którą wystąpił skarżący konieczne byłoby podjęcie działań, które zaburzyłyby normalne funkcjonowanie Spółki. Konieczne byłoby pozyskanie informacji z wszystkich oddziałów Spółki, następnie wygenerowane dane, znajdujące się uprzednio w różnych systemach, należałoby jednolicie sformatować, po czym przeanalizować, czy dane po zmianie formatu zachowały swoją pierwotną treść i w końcu zredagować dane w formie dokumentu, który byłby czytelny i przydatny dla skarżącego. Wygenerowanie danych z systemów informatycznych prowadzi do uzyskania tysięcy rekordów.
Spółka wyjaśniła, że informacja przetworzona w zakresie opisanym powyżej powinna zostać udostępniona jedynie w przypadku, gdy będzie to szczególnie istotne dla interesu publicznego, podczas gdy analiza wniosku nie daje podstaw do uznania żądanych informacji za szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z wniosku nie wynika, w jaki konkretny sposób informacje, które zostaną udzielone skarżącemu, zostaną wykorzystane dla dobra odbiorców energii elektrycznej. Dane, o które zawnioskowano, mają charakter wiedzy specjalistycznej. Skorzystać z tego typu danych będą mogły jedynie podmioty profesjonalnie prowadzące działalność w zakresie wytwarzania zaopatrywania w energię pozyskiwaną z odnawialnych źródeł energii. Spółka wskazała, że nie ogranicza ww. podmiotom prawa do informacji w zakresie możliwości przyłączenia OZE do swojej sieci dystrybucyjnej. Na stronach internetowych Spółki zamieszczone są informacje dedykowane wytwórcom.
W odniesieniu zaś do objęcia informacji klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy Spółka wskazała, że zasada dostępu do informacji publicznej doznaje ograniczenia ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Tajemnicę taką wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Informacja, która powstałaby w wyniku wygenerowania ww. informacji prostych z systemów informatycznych posiadałaby znaczną wartość handlową i nie byłaby powszechnie dostępna dla innych podmiotów, w związku z czym konieczne byłoby jej objęcie tajemnicą przedsiębiorcy.
Spółka wskazała na przepis art. 9d ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1385 ze zm.) i wyjaśniła, że jest zobowiązana sporządzić "Program zgodności" (dalej jako "Program") określający przedsięwzięcia, jakie operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego powinien podjąć w celu zapewnienia niedyskryminacyjnego traktowania Użytkowników Systemu, w tym szczegółowe obowiązki Pracowników E. SA wynikające z tego Programu. Celem Programu jest zapewnienie równego i niedyskryminacyjnego traktowania Użytkowników Systemu i Potencjalnych Użytkowników Systemu tak, aby w takich samych warunkach byli traktowani przez E. SA w taki sam sposób. E. SA, w granicach określonych przepisami prawa, ma obowiązek wyeliminowania zjawisk mogących prowadzić do dyskryminacji innych Użytkowników Systemu i Potencjalnych Użytkowników Systemu. Przede wszystkim Program definiuje "Informacje sensytywne", za które uznaje się informacje dotyczące Użytkowników Systemu lub Potencjalnych Użytkowników Systemu uzyskane przez OSD w toku wykonywania Działalności podstawowej OSD, które mogą przynosić Użytkownikom Systemu lub Potencjalnym Użytkownikom Systemu korzyści handlowe.
Takimi informacjami są m.in. informacje dotyczące infrastruktury sieciowej OSD oraz sposobu zarządzania tą infrastrukturą, nie będące informacjami ogólnodostępnymi. Informacje przestają być informacjami sensytywnymi w momencie ich udostępnienia na zasadzie równoprawnego traktowania np. poprzez zamieszczenie na stronie internetowej OSD (pkt 1.6.3 Programu). Ujawnienie informacji z naruszeniem postanowień programu zgodności naraża Spółkę na zastosowanie wobec niej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kary finansowej w wysokości do 15 % przychodu operatora systemu dystrybucyjnego, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym z działalności koncesjonowanej.
Tym samym, biorąc pod uwagę przetworzony charakter informacji, której udostępnienia domaga się skarżący oraz to, że informacja po jej wytworzeniu stanowi tajemnicę przedsiębiorcy Spółka stwierdziła, że zachodzą przesłanki do odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję A. Spółka z o.o. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
- 1. art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy przez błędną jego wykładnię, a w następstwie ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej z uwagi na nieprawidłowe przyjęcie, że wnioskowane informacje stanowią informacje przetworzone;
- 2. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez błędną wykładnię, zastosowanie, a w następstwie ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej z uwagi na nieprawidłowe przyjęcie, że dokumentacja we wnioskowanym zakresie stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 8 lutego 2023 r. i nałożenie na Spółkę obowiązku udzielenia żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem.
W uzasadnieniu skargi skarżący stanął na stanowisku, że żądana informacja to wykaz podstawowych informacji, które Spółka ewidencjonuje w toku zwykłych czynności w ramach prowadzonej przez siebie działalności. Sporządzenie takiego zestawienia nie wymaga sporządzenia szczegółowego opracowania poprzedzonego koniecznością przeprowadzenia wnikliwej i czasochłonnej analizy, przy czym stopień zaangażowania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie jest kryterium rozróżniającym prostą informację od informacji przetworzonej. Informacje te z dużym prawdopodobieństwem w całości mają charakter elektroniczny, znajdują się w systemie informatycznym i mogą być przekazane z wykorzystaniem narzędzi tego systemu (również pomiędzy oddziałami). Trudność w udostępnieniu informacji polega na zebraniu danych mających formę elektroniczną do jednego dokumentu, co tym bardziej potwierdza fakt, że jest to prosta informacja publiczna, którą należy jedynie ujednolicić w jednym pliku.
Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji zawsze może przedłużyć termin odpowiedzi na wniosek na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy nawet do dwóch miesięcy, jeśli wniosek dotyczy informacji prostej, lecz jej udostępnienie wymaga czasochłonnego przekształcania.
Zdaniem skarżącego informacje, o które wnioskowano mają szczególne znaczenie dla interesu publicznego nie tylko dlatego, że są istotne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców energii pozyskanej z OZE, ale również z uwagi na fakt, iż ich uzyskanie powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa działań w zakresie bezpieczeństwa energetycznego kraju. Skarżący wskazał na obecne znaczenie tego rodzaju działalności dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia społeczeństw dla dobra wspólnego, o którym mowa w art. 2 Konstytucji RP. Faktem powszechnie znanym są lawinowo rosnące ceny energii elektrycznej. Ceny energii są kwestią ważną społecznie, ponieważ mają przełożenie nie tylko na bezpośrednie koszty utrzymania konsumentów i koszty działalności gospodarczej, ale także na wskaźniki inflacyjne, które obecnie są na historycznie wysokim poziomie.
Jednocześnie wzrasta zapotrzebowanie na nową energię. Równoważny i rzetelny rozwój sieci i źródeł energii elektrycznej musi opierać się transparentnych zasadach i współpracy podmiotów publicznych zarządzających siecią i prywatnych, produkujących nowe moce. W związku z aktualnie ograniczonym dostępem do zasobów nieodnawialnych, z których produkuje się energię (jak np. węgiel), w interesie publicznym wskazane jest pozyskiwanie energii ze źródeł odnawialnych. Władze publiczne zobowiązane są prowadzić politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne, a ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Realizacją wskazanego obowiązku jest intensyfikacja projektów w zakresie odnawialnych źródeł energii. Udostępnienie wnioskowanych informacji umożliwi skarżącemu dokonanie niezbędnych analiz, co potencjalnie może realnie przyczynić się do rozwoju OZE w naszym kraju.
W rezultacie przyniesie to korzyść społeczeństwu, które uzyska możliwość zaopatrzenia w energię pozyskiwaną z odnawialnych źródeł. Większa transparentność postępowania operatora doprowadzi do większej konkurencji na rynku, poprawy sytuacji konsumentów, zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego kraju oraz poprawy systemów dystrybucji i przesyłowego.
Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji brak merytorycznego uzasadnienia konieczności zachowania w tajemnicy wnioskowanych informacji. Spółka poprzestaje na odwołaniu się do formalnych przyczyn ich utajnienia, abstrahujących od jakichkolwiek okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Odwołuje się jedynie w sposób ogólny do konieczności uniknięcia dyskryminacyjnego traktowania, jednak nie wskazuje w żaden sposób, dlaczego ujawnienie wnioskowanych informacji każdemu zainteresowanemu podmiotowi nie spełniałoby tego wymogu. W ocenie skarżącego informacje objęte wnioskiem udostępniane są nie tylko określonej grupie pracowników Spółki, ale również innym osobom w postaci baz danych np. projektantom sieci i linii elektroenergetycznych. Według Spółki informacje dotyczące możliwości przyłączenia OZE do sieci dystrybucyjnej Spółki są zamieszczone na stronie internetowej Spółki, a więc do dużej ich części dostęp ma szerokie grono odbiorców.
Nie można zatem uznać, że doszło do spełnienia przesłanki formalnej utajnienia informacji w przedmiotowej sprawie. Nie wystąpiła również przesłanka materialna. Wnioskowane informacje nie mają bowiem żadnej wartości gospodarczej dla Spółki, ponieważ nie mogą być wykorzystane do zwiększenia jej zysku, a ich ewentualne wykorzystanie przez inne podmioty nie doprowadziłoby do uszczuplenia majątku Spółki. W ocenie skarżącego sama Spółka nie wykazuje woli objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji posiadanych w obecnej postaci. Jak bowiem wskazała, dopiero w wyniku zebrania informacji wystąpiłaby konieczność ich ochrony poprzez objęcie ich klauzulą tajemnicy. Z powyższego wynika zatem, że informacje te w obecnej postaci nie są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.
Skarżący wskazał ponadto, że przywołane przez Spółkę przepisy art. 9d ust. 4 i 4a Prawa energetycznego nie stanowią ustawowej podstawy wyłączenia obowiązku zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy. Przepis art. 9d ust. 4 Prawa energetycznego jest powtórzeniem ogólnej zasady, zgodnie z którą wszyscy są zobowiązani przestrzegać przepisów o ochronie informacji niejawnych i innych informacji prawnie chronionych. Nie może on zatem stanowić samodzielnej podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej. Dokumenty (informacje) objęte ustawową ochroną jawności muszą być albo wprost wskazane w ustawie albo być objęte klauzulą poufności w rozumieniu ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Informacje stanowiące przedmiot postępowania ani nie zostały wskazane w ustawie szczególnej, ani nie zostały objęte klauzulą poufności (ściśle tajne, tajne, poufne, czy nawet zastrzeżone).
Również art. 9d ust. 4a Prawa energetycznego nie stanowi samodzielnej podstawy ustawowej do ograniczenia dostępu do wnioskowanej informacji, ponieważ skupia się on na zapobieganiu nierównego traktowania, a nie zachowaniu tajemnicy informacji. W dalszej części tego przepisu odnosi się on wprawdzie do informacji o własnej działalności operatora, jednak nie zastrzega ich tajemnicy, ale jedynie ustanawia obowiązek udostępniania tych informacji w sposób niedyskryminujący, a więc równy. Przepis ten należy interpretować raczej w świetle zasady prymatu udostępniania informacji publicznej - jeżeli istnieje możliwość niedyskryminacyjnego udostępniania informacji o działalności operatora, to należy ten sposób zastosować. Takim sposobem jest udostępnienie tych informacji każdemu zainteresowanemu podmiotowi na takich samych zasadach.
W odpowiedzi na skargę E. S.A. z siedzibą w G. wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Spółka dodała, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki, która to tajemnica uzasadnia wyłączenie obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Uzyskawszy żądane informacje skarżący uzyska przewagę rynkową nad innymi podmiotami, które informacji takiej nie uzyskały. Nie chodzi przy tym tylko o ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa Spółki, ale także tajemnicy przedsiębiorstwa innych przedsiębiorców, którzy przyłączyli się bądź zamierzają się przyłączyć do systemu dystrybucyjnego Spółki w związku z budowanymi lub planowanymi do budowy odnawialnymi źródłami energii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Skarga jest zasadna.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2020 r., poz. 2176 ze zm.), zwana dalej "ustawą", definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych oraz stanowi, że podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie (art. 1 ust.1 ustawy).
Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 u.d.i.p. Przyjmuje się, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.
Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5 (art. 2 ust.1 u.d.i.p.).
Z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Przepis art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W niniejszej sprawie niesporne było, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący o udzielenie informacji, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane przez skarżącego informacje mieściły się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej.
Sporne między stronami było natomiast, jaki charakter ma informacja publiczna żądana przez skarżącego – czy jest to informacja prosta, czy też przetworzona i czy udostępnienie tej ostatniej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a także czy prawo do żądanej informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.
Zauważyć wobec powyższego należy, że Spółka uzasadniła odmowę udzielenia żądanych przez skarżącego informacji nie tylko tym, że żądana informacja nie jest informacją prostą, a przetworzoną i że brak jest przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu takiej informacji, ale także tym, że nie może ona być udostępniona ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.
W przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy nie jest konieczne dokonywanie oceny, czy udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skoro informacja jest tajemnicą przedsiębiorcy - nie może być udostępniona. Jeżeli nie jest tajemnicą przedsiębiorcy, a jest informacją prostą - powinna być udostępniona; jeżeli nie jest tajemnicą przedsiębiorcy, a jest informacją przetworzoną – powinna być udostępniona wówczas, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Należy wobec tego wpierw dokonać oceny zasadności twierdzeń Spółki zawartych w zaskarżonej decyzji, że żądana informacja publiczna nie może być udostępniona z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji pojęcia " tajemnica przedsiębiorcy". Na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej przyjmuje się postanowienia ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2022 r., poz. 1233). Zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Z powyższego wynika, że aby można było mówić o uprawnionym bądź nieuprawnionym zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorstwa należy dokonać oceny, czy zastrzeżona informacja spełnia łącznie następujące przesłanki:
1.ma charakter techniczny, technologiczny lub organizacyjny przedsiębiorstwa, 2.nie została ujawniona do wiadomości publicznej, 3.podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1045/15 (publ. internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako "CBOSA") stwierdził, że "Powszechnie przyjmuje się, że informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł, wzorów i metod działania. Z kolei informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Informacjami organizacyjnymi są natomiast dane używane w bieżącej działalności przedsiębiorstwa, takie np. jak struktura organizacyjna, procedury organizacyjne, procedury zdalnego dostępu, numery telefonów wewnętrznych, kody księgowe, systemy przetwarzania informacji, instrukcje i procedury bezpieczeństwa. Ze względu na indywidualny charakter informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest możliwe ich wyczerpujące wyliczenie.
Jako przykłady informacji, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, w literaturze wymienia się m.in.: informacje dotyczące preferencji poszczególnych klientów, strukturę kosztów działalności, korespondencję handlową, metody kontroli jakości usług i produktów, techniki marketingowe, listy klientów".
W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, podzielającego ten pogląd istotne jest, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą, to znaczy by określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu.
W sposób niewątpliwy w uzasadnieniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla danego przedsiębiorcy określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15, z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13).
Dodać należy, że tajemnica przedsiębiorstwa ma charakter obiektywny, wobec czego nie można istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby z oczywistych przyczyn nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej. Podkreślić także trzeba, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco.
Przechodząc do merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji w omawianym aspekcie przypomnieć należy, że skarżący wnosił o udostępnienie informacji w postaci listy dystrybutorów stacji WN/SN GPZ wraz z informacją o ilości zainstalowanych transformatorów oraz wielkości ich mocy znamionowych zlokalizowanych na obszarze E. Spółki Akcyjnej oraz jej oddziałów.
Spółka w uzasadnieniu decyzji z dnia 8 lutego 2023 r. powołała się na treść przepisu art. 5 ust. 2 ustawy, a następnie przywołała stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1602/21, w którym wskazano, że ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak na przykład dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. W związku z tym stanowiskiem Spółka stwierdziła, że dane, które docelowo złożyłyby się na treść informacji żądanej przez wnioskodawcę są dostępnej dla wąskiej grupy pracowników, dostęp do danych jest zabezpieczony hasłem, a pobieranie danych z systemu odbywa się w ściśle określonych przypadkach. Ponadto wskazała, że stoi ona na stanowisku, że zestawienie danych, o które wystąpił wnioskodawca, spowoduje powstanie informacji, którą należy objąć klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa".
Z kolei w zaskarżonej decyzji z dnia 10 marca 2023 r. Spółka przytoczyła treść art. 5 ust. 2 ustawy stwierdzając, że żądana informacja po jej wytworzeniu stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Dodatkowo podniosła, że zgodnie z treścią art. 9d ust.4 ustawy Prawo energetyczne jest ona zobowiązana sporządzić "Program zgodności" określającego przedsięwzięcia, jakie operator systemu dystrybucyjnego powinien podjąć w celu zapewnienia niedyskryminującego traktowania Użytkowników Systemu. Celem Programu jest zapewnienie równego traktowania Użytkowników Systemu i Potencjalnych Użytkowników Systemu. Ujawnienie informacji z naruszeniem programu zgodności naraża Spółkę na nałożenie kary finansowej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.
Odnosząc się do powyższego stanowiska Spółki stwierdzić należy, że nie wykazała ona w kwestionowanych decyzjach, by prawo do wnioskowanej informacji publicznej podlegało ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodzić się należy ze skarżącym, że Spółka poprzestała na formalnym powołaniu się na tajemnicę przedsiębiorcy, nie wskazując konkretnych okoliczności pozwalających uznać wnioskowane informacje za spełniające powyższe kryteria. Spółka nie podjęła nawet próby wykazania, jaką wartość gospodarczą posiadają dla niej wnioskowane informacje i czy w związku z tym zachodzą przesłanki uznania ich za tajemnicę przedsiębiorcy.
W decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnice przedsiębiorcy nie wystarczy samo wskazanie, że informacja ta jest tajemnicą przedsiębiorcy. Tego rodzaju sytuację należy wykazać i umotywować, bowiem stanowisko organu, zawarte w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, musi być możliwe do zweryfikowania. W innym przypadku odmowa udostępnienia informacji publicznej wymykałaby się spod sądowej kontroli co powodowałoby, że konstytucyjnie chronione prawo do uzyskania informacji publicznej byłoby fikcyjne. Dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji wystarczające byłoby bowiem formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę, że określone informacje stanowią tajemnice przedsiębiorstwa.
Ponadto skarżący w skardze podniósł, że informacje objęte wnioskiem udostępniane są innym osobom w postaci baz danych, np. projektantom sieci i linii elektroenergetycznych. Spółka natomiast w uzasadnieniu decyzji wskazała, że informacje dotyczące możliwości przyłączenia OZE do sieci dystrybucyjnej są zamieszczone na jej stronie internetowej. Uzasadnione wątpliwości budzi w tej sytuacji stanowisko Spółki, że do żądanych informacji ma dostęp jedynie wąskie grono jej pracowników.
Podkreślić także należy, że Spółka, mimo odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy, w uzasadnieniu decyzji wskazuje, że informacja powstała z informacji prostych z systemów informatycznych posiadałaby znaczną wartość handlową i nie byłaby powszechnie dostępna, wobec czego konieczne byłoby jej objęcie tajemnicą przedsiębiorcy.
Jak już wyżej wspomniano, ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy nie jest uzależnione od tego, czy informacje te są informacjami prostymi, czy przetworzonymi. Ponadto powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga, by tajemnica ta już istniała, była realna, a nie hipotetyczna. Tymczasem Spółka twierdzi, że dopiero w przyszłości konieczne będzie objęcie żądanej informacji tajemnicą przedsiębiorcy. Skoro tak, to z twierdzeń Spółki, wbrew jej intencji, wynika, że posiadana przez nią informacja tajemnicą przedsiębiorcy nie jest.
W ocenie Sądu powołanie się Spółki na Program Zgodności, czyli program zapewnienia niedyskryminacyjnego traktowania użytkowników systemu dystrybucyjnego, sporządzony z uwagi na treść art. 9d ust.4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tj. Dz.U. 2022 r., z poz. 1385 ze zm.), który stanowi, że operatorzy, o których mowa w ust. 1d i 1f, opracowują i są odpowiedzialni za realizację programów, w których określają przedsięwzięcia, jakie należy podjąć w celu zapewnienia niedyskryminacyjnego traktowania użytkowników systemu, w tym szczegółowe obowiązki pracowników wynikające z tych programów - nie uzasadnia odmowy udostępnienia skarżącemu wnioskowanych informacji.
Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 484/22 (publ. internetowa Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że posługiwanie się programem zgodności w taki sposób, by uniemożliwiał on udzielenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jakichkolwiek informacji należy traktować w kategoriach nadużycia prawa. Dodać należy, że ustawodawca wyraźnie przewidział w ustawie Prawo energetyczne sytuacje, kiedy pewne informacje nie mogą być udostępniane, przykładowo w art. 16 ust.15 a tej ustawy, dotyczącym planu rozwoju.
Zauważyć też trzeba, że gdyby żądana informacja nie mogła być udostępniona na skutek stwierdzenia przez Spółkę zaistnienia okoliczności uzasadniających powołanie się na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, Spółka - poza rzeczowym i obiektywnym uzasadnieniem tej okoliczności - powinna także odnieść się do kolizji dwóch chronionych konstytucyjnie wartości - prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa.
Stwierdzić wobec powyższego należy, że Spółka uzasadniając swoje stanowisko uczyniła to na podstawie daleko idących uogólnień, nie pozwalających na zaakceptowanie jej stanowiska.
Odnosząc się z kolei do odmowy udostępnienia skarżącemu żądanej informacji na tej podstawie, że nie wykazał on, by udostępnienie przetworzonej informacji publicznej było szczególnie istotne dla interesu publicznego przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie istniał spór co do charakteru żądanej informacji.
Kwestią zasadniczą przy rozpoznawaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej (w przypadkach nie objętych art. 5 ustawy) jest w pierwszej kolejności ustalenie przez podmiot zobowiązany do jej udzielenia, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, bowiem w pierwszym przypadku udostępnienie informacji publicznej nie jest uzależnione od jakichkolwiek warunków merytorycznych, w drugim zaś wymaga uznania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Pojęcie informacji publicznej przetworzonej nie zostało ustawowo zdefiniowane.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że informacja publiczna przetworzona to między innymi taka informacja publiczna, której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia znacznej liczby dokumentów. Informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11; z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1477/12; z dnia 2 października 2014 r., I OSK 140/14).
Przyjmuje się, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznana za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. wyroki NSA: z dnia 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2791/16; z dnia 26 marca 2018 r., I OSK 2349/17; z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 1526/16).
Pokreślić jednak należy, że wykazanie, że działania podejmowane przez organ w celu udostępnienia żądanych informacji prowadzą do ich przetworzenia nie może ograniczać się do ogólnego stwierdzenia, że zgromadzenie danych zbieranych za pomocą systemów informatycznych obsługujących poszczególne oddziały Spółki spowoduje zaburzenie normalnego funkcjonowania Spółki. Spółka bardzo ogólnie wskazała, że informacje należałoby pozyskać ze wszystkich oddziałów, dane znajdujące się w różnych systemach należałoby jednolicie sformatować i następnie przeanalizować, czy po zmianie formatu zachowały pierwotną treść, zredagować dane w formie czytelnego dokumentu oraz że wygenerowanie danych prowadzi do uzyskania tysięcy rekordów.
Tak lakoniczne uzasadnienie mające potwierdzać przetworzenie informacji publicznej jest w istocie nieweryfikowalne i mogłoby stanowić podstawę do żądania wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w każdym przypadku. Wykazanie przetworzenia informacji publicznej z uwagi na konieczność jej pozyskania także z innych oddziałów, jej jednolitego sformatowania, przeanalizowania i zredagowania wymaga podania zakresu niezbędnych dla tego procesu czynności, które zakłócają normalne funkcjonowanie podmiotu mającego te informacje udostępnić. Podmiot mający udostępnić żądane informacje powinien wskazać czas niezbędny do przeprowadzenia koniecznych czynności, liczbę pracowników zaangażowanych w realizację tych czynności w relacji do dostępnych zasobów kadrowych, konkretną ilość dokumentów podlegających analizie oraz każdą inną okoliczność, potwierdzającą zaangażowanie w przygotowanie informacji wnioskowanych do udostępnienia.
Podkreślić należy, że udzielanie informacji publicznej wiąże się w każdym przypadku z zaangażowaniem pracowników danego podmiotu - w mniejszym czy większym wymiarze – w czynności związane z załatwianiem wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Nie chodzi wobec tego o wykazanie jakiegokolwiek zaangażowania w przygotowanie informacji publicznej, ale zaangażowania ponadstandardowego. W zaskarżonej decyzji brak jest tego rodzaju danych, mimo kwestionowania przez skarżącego, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną.
Skarżący twierdzi bowiem, że z uwagi na prawdopodobieństwo, że wszystkie dane mają charakter elektroniczny i znajdują się w systemie informatycznym, przez co mogą być przekazane z wykorzystaniem narzędzi tego systemu, także między oddziałami, a trudność polega jedynie na zebraniu danych mających formę elektroniczną do jednego dokumentu i ujednoliceniu w jednym pliku, żądana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej.
Nie można uznać zatem, by Spółka wykazała, że żądana informacja jest informacja przetworzoną.
Wobec braku w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji odpowiednich informacji, pozwalających Sądowi na podzielenie poglądu, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, co najmniej przedwczesne jest zajmowanie przez Sąd stanowiska odnośnie twierdzeń Spółki, że udostępnienie przetworzonej informacji publicznej, wnioskowanej przez skarżącego, nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Dodać należy, że w momencie otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany musi ocenić, czy żądanie dotyczy informacji przetworzonej. Jeżeli tak - powinien wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w żądaniu uzyskania informacji przetworzonej. Jeżeli wnioskodawca odpowie na wezwanie i przedstawi argumentację w tym zakresie zobowiązany podmiot ma obowiązek dokonania oceny przedstawionego stanowiska i ewentualnie do wykazania braku istnienia tej przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej. W przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej organ musi wykazać, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, a okoliczności wskazane przez wnioskodawcę nie uzasadniają istnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Zauważyć też trzeba, że w niniejszej sprawie Spółka nie zwracała się do skarżącego o wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego w żądaniu uzyskania informacji przetworzonej.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdzając, że w niniejszej sprawie doszło zarówno do naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uwzględnił skargę.
Przy ponownym rozpoznaniu wniosku Spółka będzie miała na uwadze powyższe wskazania Sądu.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od E. Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na rzecz skarżącego A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które, oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).