Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 7 stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z 15 listopada 2019 r. o odmowie przyznania W. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad E. R. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W. R. złożył w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w G. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – ojcem E. R. Burmistrza Miasta i Gminy G. decyzją z 15 listopada 2019 r. odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia.
W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał m.in. art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "u.ś.r." lub "ustawa".
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ojciec wnioskodawcy E. R. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność ta istnieje od 5 sierpnia 2019 r., czyli od 76 roku życia, zatem w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność powstała po 25 roku życia.
Zdaniem organu, powołana powyżej okoliczność stanowi przeszkodę w przyznaniu wnioskowanego świadczenia niezależnie od wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 28/13, stwierdzającego niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. W uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia Trybunał wskazał bowiem, że skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowania "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa.
W. R. w odwołaniu podniósł zarzut niekonstytucyjności przepisu stnowiacego postawę rozstrzygnięcia i wskazał, że jego ojciec jest osobą niepełnosprawną, wymagającą całodobowej opieki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z 7 stycznia 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem niepełnosprawność E. R. powstała w 76 roku życia, a zatem już po ukończeniu przez niego 25 roku życia.
Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, organ odwoławczy wyjaśnił, że Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b u.ś.r. rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Orzeczenie o niekonstytucyjności części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., zdaniem organu odwoławczego, nie oznacza jednak całkowitego usunięcia z ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia, a poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy.
Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy wskazał, że rozpoznając sprawę w wyniku złożonego odwołania ma obowiązek rozpatrzenia jej w pełnym zakresie, a tym samym m.in. co do zakresu opieki wykonywanej przez wnioskodawce w stosunku do niepełnosprawnego w stopniu znacznym ojca, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności i związanej z tym brakiem samodzielności osoby niepełnosprawnej lub jej istnieniem. Organ stwierdził, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyjaśnień ustawowych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z art. 17 ust. 1 wynika, iż aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.
Organ wskazał, że w wywiadzie środowiskowym ustalono, że wnioskodawca zamieszkuje wspólnie z niepełnosprawnym ojcem, w ramach sprawowanej opieki robi zakupy, prowadzi gospodarstwo domowe, pomaga ojcu w wizytach u lekarzy, ponieważ samodzielnie nie wychodzi on z domu, ojciec wnioskodawcy jest schorowany, ma problemy z poruszaniem, bywają dni, że nie może utrzymać szklanki.
Organ stwierdził, że zebrany materiał dowodowy pozwala na uznanie, iż wnioskodawca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, jednakże opieka ta nie jest opieką stałą i długotrwałą w rozumieniu przepisów ustawy. Za czynności związane z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą nie można uznać czynności wykonywanych przez stronę wnioskującą na co dzień związanych z faktem wspólnego mieszkania, które i tak muszą być wykonywane bez względu na to, czy w rodzinie jest osoba niepełnosprawna wymagająca stałej opieki. Są to czynności związane np. z zakupami jedzenia oraz przygotowywaniem posiłków zarówno dla strony, jak i niepełnosprawnego ojca; prowadzenie gospodarstwa domowego, w ramach którego robi się np. pranie, sprzątanie, opłacanie rachunków, załatwianie sprawa urzędowych; przygotowanie opału, przenoszenie opału i palenie w piecu. Ponadto wykonywane przez wnioskodawcę czynności są wykonywane codziennie, ale sporadycznie, czyli przez krótki czas.
Powyższych czynność, zdaniem organu odwoławczego, nie można uznać za czynności związane ze stałą i długotrwałą opieką nad osobą niepełnosprawną w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Nadto organ stwierdził, że wymiar sprawowanej opieki pozwala wnioskodawcy na podejmowanie prac dorywczych, a tym samym nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia, także w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Tym samym, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnioskodawca nie spełnił kolejnego warunku określonego w art. 17 ustawy, jakim jest niemożność podjęcia zatrudnienia z uwagi na rozmiar sprawowanej opieki.
W. R. w złożonej skardze zarzucił decyzji organu odwoławczego nieprawidłowe uznanie, że sprawowana opieka nad niepełnosprawnym ojcem nie może być uznana za opiekę stałą w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący wskazał, że stan zdrowia ojca nie pozwala na pozostawienie go bez opieki. Wymaga on pomocy w codziennych czynnościach, takich jak korzystanie z toalety, ubranie się, należy mu przyrządzać ciepły posiłek, zapewnić ciepło w domu, załatwić za niego sprawy związane z opłatami, lekarzami, zakupami. Czynności te nie mają charakteru sporadycznego lecz stały, a na terenie zamieszkania skarżącego nie ma możliwości podjęcia pracy dorywczej lub na część etatu, która nie kolidowałaby z opieką nad ojcem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Jak wynika z akt sprawy skarżący 16 października 2019 r. złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Ojciec skarżącego – E. R. (ur. 1 [...] 1943 r.), legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym 17 września 2019 r. Z orzeczenia tego wynika, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 5 sierpnia 2019 r. oraz że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Z wydanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika ponadto, że E. R. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Ocena zasadności skargi wymagała rozważenia w pierwszej kolejności czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jej opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 25 roku w przypadku nauki w szkole lub w szkole wyższej.
Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącego.
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że skarżący nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, ponieważ ze wskazanego orzeczenia nie wynika, aby niepełnosprawność jego ojca powstała w okresach jego życia wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zapatrywanie to zostało podzielone przez organ odwoławczy.
Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.
Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest tzw. wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).
Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15, możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60).
Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).
Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.
Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.
Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art.17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.
Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.
Zauważyć także należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).
W uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja). Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa.
Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w cytowanym wyroku, fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.
Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.
W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Zaistniała zatem podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyrażają stanowisko o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, oraz wyrok z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Olsztynie z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15, cytowany powyżej wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15, wyrok WSA w Gdańsku z 16 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 51/17).
Sąd nie podziela tym samym poglądu wyrażonego w innych orzeczeniach, w których przyjęto, że wejście w życie przedmiotowego wyroku Trybunału nie ma wpływu na kształt obowiązujących przepisów, z uwagi na zawarte w jego uzasadnieniu wyjaśnienia (np. wyrok WSA w Gliwicach z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1085/14, wyrok WSA w Białymstoku z 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 464/15).
Zatem organy obu instancji wadliwie przyjęły, że skarżący nie może uzyskać przedmiotowego świadczenia ze względu na datę powstania niepełnosprawności u wymagającego opieki ojca.
Za niezasadne Sąd uznał wyrażone w decyzji organu odwoławczego stanowisko w kwestii niespełnienia przez skarżącego określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
Organ I instancji nie dokonał w sprawie ustaleń ani oceny prawnej w powyższym zakresie.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji stwierdził, że skarżący nie sprawuje nad ojcem opieki stałej i długotrwałej w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i w realiach sprawy brak jest związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę.
Stanowisko organu odwoławczego w tym przedmiocie jest przedwczesne, jak też nie można przyjąć, aby znajdowało ono potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Prawidłowe rozpoznanie sprawy wymagało, co do zasady, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia stanu faktycznego dotyczącego zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki i przyczyn niepodejmowania przez niego zatrudnienia, a następne oceny istnienia lub braku związku skutkowo-przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki.
Przesłanka istnienia związku skutkowo-przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego a sprawowaniem opieki, nie była przedmiotem ustaleń i rozważań tego organu i nie stanowiła podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia przez organ pierwszej instancji. Nie można zatem uznać, aby w tym zakresie sprawa została dwukrotnie rozpoznana, zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Okoliczność ta przełożyła się bezpośrednio na brak możliwości odniesienia się przez skarżącego w odwołaniu do kwestii dotyczących związku skutkowo-przyczynowego i zarzuty w tym zakresie skarżący mogł podnieść dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.
Dokonana przez organ ocena nie znajduje oparcia w materiale dowodowym jaki został w sprawie zgromadzony i nie może być uznana za prawidłową.
Organ odwoławczy nie przeprowadzał postępowania dowodowego ani nie dokonał rozważenia całokształtu zebranego w sprawie przed organem I instancji materiału dowodowego i wszystkich wynikających z niego okolicznosci faktycznych.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Organ odwoławczy, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., pominął okolicznosci wynikające z wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że skarżący zamieszkuje z ojcem wymagającym stałej opieki i pomocy osoby drugiej przy robieniu zakupów, prowadzenia gospodarstwa domowego, dojazdów do lekarzy specjalistów, gdyż samodzielnie nie wychodzi z domu i ma kłopoty z wykonywaniem podstawowych czynności. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy stwierdził, że W. R. nie podejmuje żadnej pracy zawodowej, gdyż sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, które potrzebuje tej opieki codziennie. Okoliczność, że ojciec skarżącego nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej opieki drugiej osoby, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ - Powiatowy Zespół do Spraw orzekania o Niepełnosprawności w T., który w orzeczeniu z 17 września 2019 r. zaliczył E. R. do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.) w związku z art. 3 pkt. 21 lit. a) u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Pojęcie niezdolności do samodzielnej egzystencji należy zaś odnieść do osób, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych).
Wskazać należy, że oświadczenie skarżącego ujęte w wywiadze środowiskowym, z którego wynika, że pracował zawodowo do maja 2011 r., a później utrzymywał się w pracy dorywczej, nie może być uznane za argument na poparcie tezy o możliwości jego zatrudnienia mimo sprawowania opieki. Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być bowiem dokonywana jako aktualna, odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia. W przedmiotowej sprawie W. R. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2019.
Wobec powyższego, konieczne jest dokonanie przez organy orzekające ponownej oceny całego materiału dowodowego, po jego ewentualnym uzupełnieniu, w celu ustalenia, czy niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia pozostaje w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz naruszeniem przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I inastancji.
Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie w pierwszej kolejności do poczynienia ustaleń istotnych dla ostatecznego stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad niepełnosprawnym ojcem, a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). W przypadku uznania, że skarżący spełnia przesłankę pozytywną określoną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ pierwszej instancji uwzględni przedstawione stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP.
Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl).