Uzasadnienie
B. C. 27 sierpnia 2018 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w C. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2018/2019 na dziecko – M. N. Wójt Gminy C. decyzją z 23 października 2019 r., nr [...], odmówił B. C. wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu orzeczenia organ powołując się na przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci regulujące przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia wychowawczego wskazał, że M. N. ukończył 20 [...] 2019 r. 14 lat, przeciętny dochód M. N. nie przekracza ustawowego kryterium uprawniającego do świadczenia wychowawczego, jednak strona nie jest ani rodzicem dziecka, ani opiekunem prawnym, ani też opiekunem faktycznym dziecka, to znaczy żadną z osób wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t. j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.), której mogłoby przysługiwać prawo do świadczenia wychowawczego.
Ponadto organ wskazał, że rozpoznawanej sprawie została spełniona przesłanka negatywna do przyznania zasiłku rodzinnego, o której mowa w art. 8 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, bowiem zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w W. dziecko M. N. zostało umieszczone w rodzinie zastępczej, którą tworzą dla niego wnioskodawczyni wraz z mężem – R. C. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1147 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 155 ze zm.) dla uznania orzeczenia sądu państwa obcego niezbędne jest potwierdzenie jego prawomocności i wskazując na treść art. 14 § 1 i 2 k.p.c. stwierdził, że orzeczenie Sądu Rejonowego Miasta W. z dnia 9 lipca 2018 r. jest prawomocne.
Organ wskazał, że z treści postanowienia Sądu Rejonowego Miasta W. wynika, że ojciec dziecka jest nieznany a władza rodzicielska matki dziecka została ograniczona, podczas gdy art. 145 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 682 ze zm.) stanowi, że opiekę ustanawia się dla małoletniego w wypadkach przewidzianych w tytule II niniejszego kodeksu, z kolei w tytule II art. 94 § 3 k.r.o. stanowi, że jeżeli żadnemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska albo jeżeli rodzice są nieznani, ustanawia się dla dziecka opiekę.
Wobec tego, jeżeli sąd nie orzekł o zawieszeniu lub pozbawieniu władzy rodzicielskiej na można mówić, że rodzicowi nie przysługuje władza rodzicielska i ma miejsce ustanowienie opiekuna, o którym jest mowa w prawie polskim. Nadto w prawie polskim opiekun obowiązany jest do sporządzenia inwentarza majątku osoby pozostającej pod opieką i przedstawienia go sądowi opiekuńczemu, a także składania sprawozdań dotyczących osoby pozostającej pod opieką oraz rachunków z zarządu jej majątkiem, jeżeli sąd nie zwolni opiekuna z tych obowiązków, podczas gdy z orzeczenia Sądu Rejonowego w W. wynika jedynie prawo do zarządzania przyznanymi dziecku alimentami.
W odwołaniu od powyższej decyzji B. C. podniosła, że w świetle przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 44/2001 z dnia 22 grudnia 2000 r., orzeczenie Sądu Rejonowego Miasta W. z dnia 9 lipca 2018 r. potwierdza istnienie podstaw do przyznania świadczenia, bowiem ustanawia małżonków C. opiekunami prawnymi małoletniego.
Decyzją z 2 grudnia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ stwierdził, że orzeczenie Sądu Rejonowego Miasta W. z 9 lipca 2018 r. nie potwierdza prawa strony do przedmiotowego świadczenia. Z treści tego postanowienia wynika bowiem powierzenie stronie pieczy zastępczej nad dzieckiem.
B. C. nie zgadzając się ze stanowiskiem organu odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].
Skarżąca wskazała, że małoletni M. N. pozostaje pod opieką skarżącej i jej męża, co zostało potwierdzone wydanym postanowieniem Sądu Rejonowego Miasta W. Skarżąca wraz z mężem nie jest rodziną zastępczą o charakterze zawodowym, z tytułu sprawowanej opieki nie otrzymują oni żadnych środków finansowych na dziecko. Skarżąca wskazała, że orzeczenie Sądu Rejonowego Miasta W. z dnia 9 lipca 2018 r. stanowi wystarczający dokument stwierdzający przyznanie opieki nad dzieckiem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) powoływanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W sprawie kwestią sporną między skarżącą a organami pozostawało, czy przedłożone przez skarżącą postanowienie Sądu Rejonowego Miasta W. z dnia 9 lipca 2018 r. dotyczyło umieszczenia M. N. w pieczy zastępczej skarżącej i jej męża (jak uznały organy obu instancji), czy też powierzenia im nad nim opieki (jak uważa skarżąca).
Organ odwoławczy wskazał, że postanowienie Sądu Rejonowego Miasta W. zostało wydane za zgodą sądu polskiego na umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej, bowiem w uzasadnieniu postanowienia Sąd ten powołał się na treść art. 56 rozporządzenia Rady (WE) nr 2201/2003 z dnia 27 listopada 2003 r. dotyczącego jurysdykcji oraz uznawania i wykonywania orzeczeń w sprawach małżeńskich oraz w sprawach dotyczących odpowiedzialności rodzicielskiej, uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1347/2000 (Dz.U.UE.L.2003.338.1). Przepis ten, dotyczący umieszczenia dziecka poza rodziną w innym państwie członkowskim, ma treść następującą:
- 1. Jeżeli sąd mający jurysdykcję zgodnie z art. 8-15 rozważa umieszczenie dziecka w placówce opiekuńczej lub w rodzinie zastępczej i jeżeli dziecko ma być umieszczone w innym państwie członkowskim, sąd konsultuje się uprzednio z organem centralnym lub z innym właściwym organem w tym innym państwie członkowskim, o ile interwencja organu publicznego wymagana jest w tym państwie członkowskim w sprawach krajowych dotyczących umieszczenia dziecka poza rodziną.
- 2. Orzeczenie w sprawie umieszczeniu dziecka poza rodziną, o którym mowa w ust. 1, może być wydane we wzywającym państwie członkowskim tylko wtedy, gdy właściwy organ państwa wezwanego zgodził się na takie umieszczenie.
- 3. Do procedur konsultacji lub zgody, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się przepisy prawa krajowego państwa wezwanego.
- 4. Jeżeli organ właściwy zgodnie z art. 8-15 postanawia o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej i jeżeli dziecko ma być umieszczone w innym państwie członkowskim, a interwencja organu publicznego nie jest wymagana w tym państwie członkowskim w sprawach krajowych dotyczących umieszczenia dziecka poza rodziną, organ właściwy powiadamia o tym organ centralny lub inny właściwy organ tego państwa członkowskiego.
Organ pierwszej instancji powołał się także na fragmenty omawianego orzeczenia odnoszące się do instytucji rodziny zastępczej w kontekście przekazania sądowi w. przez Ministerstwo Sprawiedliwości RP raportu kuratora ds. nieletnich dotyczącego rodziny państwa C. – ich warunków mieszkaniowych, możliwości należytego dbania o dziecko, prognozy wykonywania przez nich funkcji rodziny zastępczej.
Organ pierwszej instancji zauważył też, że z postanowienia Sądu Rejonowego Miasta W. wynika, że ojciec dziecka jest nieznany, a władza rodzicielska została matce "ograniczona", podczas gdy art. 94 § 3 k.r.o. stanowi, że opiekę dla dziecka ustanawia się, jeżeli żadnemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska.
Z powyższego, organy obu instancji wywiodły, że skarżąca i jej mąż zostali ustanowieni rodziną zastępczą, którą to instytucję normują w polskim systemie prawnym Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. System wsparcia dla rodzin zastępczych wynika natomiast z ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że omawiane postanowienie sądu litewskiego z dnia 9 lipca 2018 r. dotyczy umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej, przy czym, odnosząc się do twierdzenia organu - że zgodę na to wyraził polski sąd - wskazać należy, że w dniu wydania tego orzeczenia nie wszedł jeszcze w życie przepis art. 35a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 821), dotyczący udzielenia zgody sądu opiekuńczego na umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej w Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie orzeczenia sądu lub innego organu państwa obcego. Przepis ten – art. 35a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej – został dodany przez art. 29 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. o wykonywaniu niektórych czynności organu centralnego w sprawach rodzinnych z zakresu obrotu prawnego na podstawie prawa Unii Europejskiej i umów międzynarodowych (Dz.U. z 2018 r., poz.416) i wszedł w życie z dniem 27 sierpnia 2018 r. W tym samym dniu wszedł także w życie art. 5 pkt 2a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym ustawę stosuje się do osób umieszczonych w pieczy zastępczej na podstawie orzeczenia sądu lub innego organu państwa obcego za zgodą sądu polskiego.
Piecza zastępcza ma na celu zapewnienie czasowej opieki i wychowania dzieciom w przypadkach niemożności sprawowania opieki i wychowania przez rodziców (art. 2 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej). Jedną z form pieczy zastępczej jest rodzinna piecza zastępcza - rodzina zastępcza niezawodowa (art. 39 ust.1 pkt 1 lit. b w/w ustawy).
Natomiast instytucja opieki unormowana jest w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Dla dziecka ustanawia się opiekę, jeżeli żadnemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska albo jeżeli rodzice są nieznani (art. 94 § 3 k.r.o.) Opiekę sprawuje opiekun. Wspólne sprawowanie opieki nad dzieckiem sąd może powierzyć tylko małżonkom (art. 146 k.r.o.). Z kolei zgodnie z art. 149 § 4 pkt 1 k.r.o., w razie potrzeby ustanowienia opieki dla małoletniego umieszczonego w pieczy zastępczej, sąd powierza sprawowanie opieki, przede wszystkim - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej - rodzicom zastępczym.
Z unormowań tych wynika zatem, że instytucja rodziny zastępczej i opieki mogą funkcjonować łącznie lub niezależnie od siebie. Małoletni może być umieszczony w rodzinie zastępczej i nie posiadać ustanowionego opiekuna, przebywać w rodzinie zastępczej i mieć ustanowionego opiekuna, bądź pozostawać pod opieką nie przebywając w rodzinie zastępczej.
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2086) w art. 94 § 1 stanowi, że jeżeli jedno z rodziców nie żyje albo nie ma pełnej zdolności do czynności prawnych, władza rodzicielska przysługuje drugiemu z rodziców. To samo dotyczy wypadku, gdy jedno z rodziców zostało pozbawione władzy rodzicielskiej albo gdy jego władza rodzicielska uległa zawieszeniu. Sąd Rejonowy Miasta W. stwierdził, że ojciec dziecka jest nieznany oraz że M. N. jest pozbawiony pieczy rodzicielskiej, mimo wskazania, że matce dziecka ograniczono władzę rodzicielską oraz, że opiekunowie M. N. (skarżąca B. C. i jej mąż R. C.) są jego ustawowymi reprezentantami. Orzeczenie takie nie jest spójne z przepisami prawa polskiego, bowiem w przypadku ograniczenia władzy rodzicielskiej brak jest podstaw do ustanowienia opiekuna.
Przepis art. 1145 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. (tj. Dz.U. z 2019 r., poz.1460) Kodeks postępowania cywilnego stanowi, że orzeczenia sądów państw obcych wydane w sprawach cywilnych podlegają uznaniu z mocy prawa, chyba że istnieją przeszkody określone w art. 1146. W niniejszej sprawie nie można mówić o tym, by istniały przeszkody określone w art. 1146 k.p.c., w tym by uznanie było sprzeczne z podstawowymi zasadami porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej (klauzula porządku publicznego). Jak wskazał Sąd Okręgowy w Kielcach w postanowieniu z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II Ca 1533/14 (publ. LEX nr 1833511), który to pogląd Sąd orzekający podziela - "celem klauzuli porządku publicznego nie jest ocena zgodności zagranicznego rozstrzygnięcia wydanego według prawa obcego z prawem polskim. Przeciwny pogląd musiałby prowadzić do odrzucenia możliwości uznania jakichkolwiek rozstrzygnięć zapadłych w innych państwach, w tym w państwach członkowskich Unii Europejskiej (...).
Rozstrzygnięcie zagraniczne narusza podstawowe zasady porządku prawnego tylko wtedy, gdy jego skutek byłby nie do pogodzenia z samą koncepcją określonej instytucji w prawie polskim, a nie z poszczególnymi przepisami regulującymi w obu państwach tę samą instytucję." W niniejszej sprawie orzeczenie Sądu Rejonowego Miasta W., że skarżąca i jej mąż są ustawowymi reprezentantami M. N., pozbawionego pieczy rodzicielskiej, mimo ograniczenia władzy rodzicielskiej matce, nie jest nie do pogodzenia z instytucją opieki ustanawianej dla dziecka, określonej przepisem art. 94 § 3 k.r.o.
W ocenie Sądu z postanowienia Sądu Rejonowego Miasta W. wynika jednoczesne ustanowienie małżonków C. zarówno rodziną zastępczą dla małoletniego oraz jego opiekunami prawnymi. W wydanym postanowieniu Sąd Rejonowy Miasta W. wyraźnie jednocześnie wielokrotnie posługuje się sformułowaniem rodziny zastępczej jak i opieki.
Mając na uwadze powyższe rozważania, przechodząc do oceny stanowiska organów dotyczącego prawa skarżącej do świadczenia wychowawczego wskazać należy, że art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje m.in. opiekunowi prawnemu. Przyznanie tego świadczenia jest jednak, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, wykluczone jeżeli dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej. M. N. jest umieszczony w rodzinie zastępczej, którą tworzą dla niego wnioskodawczyni wraz z mężem – R. C. Mimo zatem, że skarżąca jest opiekunem prawnym M. N. z mocy postanowienia Sądu Rejonowego Miasta W., to ze względu na to, że skarżąca oraz jej mąż zostali ustanowieni dla M. N. rodziną zastępczą, nie ma podstaw, by zaliczyć skarżącą do kręgu osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego.
Na skutek ustanowienia skarżącej i jej męża zarówno opiekunami prawnymi jak i rodziną zastępczą M. N., skarżąca została włączona w system świadczeń przysługujących z tytułu sprawowania pieczy zastępczej. Potwierdzeniem tego jest załączona do skargi w sprawie o sygn. III SA/Gd 356/20 decyzja Starosty C. z dnia 7 lutego 2020 r., nr [...], przyznająca B. i R. C., rodzinie zastępczej niezawodowej, dodatek wychowawczy na dziecko M. N. Dodatek ten jest odpowiednikiem świadczenia wychowawczego w odniesieniu do dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej.
Przepis art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, stanowi, że rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18. roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwany dalej "dodatkiem wychowawczym".
W ocenie Sądu, rzeczą organu było poinformowanie strony wnoszącej o świadczenie wychowawcze, a mającej status rodziny zastępczej, o powyższym uprawnieniu i zobowiązanie jej do oświadczenia, czy oprócz wyraźnie sformułowanego w formularzu wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego wnosi także o przyznanie dodatku wychowawczego. Czyniłoby to zadość obowiązkom organu wynikającym z art. 8 i 9 k.p.a. Prawidłowe, zgodne z tymi przepisami działanie organu administracji mogłoby bowiem doprowadzić do przyznania dodatku wychowawczego już od daty wcześniejszej – złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze.
Ochrona praw skarżącej przed skutkami zaniechania organu administracji i naruszenia art. 9 k.p.a. wymaga przyjęcia, że jeśli w zakreślonym przez organ terminie wskaże ona, że jej wniosek z 27 sierpnia 2018 r. powinien być traktowany także jako żądanie przyznania dodatku wychowawczego, to rzeczą organów administracji będzie jego rozpatrzenie, zgodnie z przepisami o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, biorąc pod uwagę skutki złożenia wniosku we wskazanej wyżej dacie.
Pogląd ten nie oznacza jednakże niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji dotyczącej odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. Wyraźnie sformułowany wniosek o to świadczenie wymagał załatwienia i organy prawidłowo uznały, że skarżącej z powodu jej statusu rodziny zastępczej ono nie przysługuje.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.