Uzasadnienie
Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia 14 listopada 2006r. nr [...] przyznał A. M. dodatek mieszkaniowy w wysokości 236,80 zł na okres od 1 listopada 2006 r. do 30 kwietnia 2007r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. i J. M., wnosząc o przyznanie dodatku w większej wysokości. Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powołanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta [...].
A. i J. M. złożyli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 6 marca 2007r. nr [...] działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżone postanowienie z dnia 5 stycznia 2007r. oraz uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 14 listopada 2006r. nr [...].
W uzasadnieniu organ stwierdził, że skarżący wykazali w skardze, że odwołanie wniesione zostało w ustawowo przewidzianym terminie, uznał zatem zasadność skargi A. i J. M. na wydane przez siebie postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania i orzekł o jego uchyleniu, a następnie rozpatrzył wniesione odwołanie.
Rozpatrując sprawę przyznanego decyzją z dnia 14 listopada 2006r. dodatku mieszkaniowego organ wskazał, że wydanie decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego obwarowane jest nie tylko wymaganiami określonymi w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), ale również przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ powołał się na treść art. 107 k.p.a. wskazując zwłaszcza na znaczenie właściwego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera uzasadnienia faktycznego, nie wynika z niej sposób obliczenia przyznanego dodatku mieszkaniowego co powoduje, że decyzja jest niejasna i niezrozumiała.
A. i J. M. złożyli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący zarzucają w skardze niezgodność z Konstytucją RP art. 6 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, na mocy którego
Rada Miasta w C. podjęła w dniu 19 stycznia 2004r. uchwałę Nr [...] ustaliła górną wysokość przyznawanych dodatków mieszkaniowych jako 50% wydatków przypadających na normatywna powierzchnię lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżących narusza to podstawowe prawa obywateli do dodatków mieszkaniowych w wyższej kwocie i pozbawia pomocy finansowej osoby najuboższe.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i wniósł o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 6 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z art. 71 ust. 1 oraz 75 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowił powyższy wniosek oddalić.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż wskazanych w skardze.
Wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] działało w trybie tzw. autokontroli. Instytucja ta znalazła uregulowanie w art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego, organ, za pośrednictwem którego wniesiono skargę do sądu administracyjnego, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Z powyższego wynika, że organ dokonując autokontroli wydanego przez siebie rozstrzygnięcia związany jest zakresem swojej właściwości, jak również treścią żądania zawartego w skardze.
Nadto taka weryfikacja rozstrzygnięcia może być dokonana jedynie w oparciu o kryterium jego zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych). Zgodzić się przy tym należy z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że " zakres kompetencji organu administracyjnego w ramach instytucji autokontroli jest taki sam jak sądu administracyjnego" (wyrok z dnia 21 marca 2005r., VII SA/Wa 373/04, LEX 189168).
Uwzględniając skargę organ zobligowany jest wydać orzeczenie ostatecznie rozstrzygające sprawę co do istoty, bądź, po uchyleniu wydanych w sprawie decyzji, umorzyć postępowanie w sprawie. W orzecznictwie powszechnie przyjęty jest natomiast pogląd, że organ orzekając w trybie autokontroli nie może wydać orzeczenia kasacyjnego, którego skutkiem jest powrót sprawy na drogę postępowania administracyjnego (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006r., II OSK 1190/05, LEX 288979).
W tym miejscu należy jednak zauważyć, że nie zawsze zadośćuczynienie skardze będzie łączyło się z możliwością wydania orzeczenia kończącego postępowanie. Będzie to miało miejsce m.in. w przypadku złożenia skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.), a więc orzeczenia wywołującego "skutek prawny w postaci ustania postępowania odwoławczego" (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa, 1989, str. 154). W przypadku złożenia skargi na takie postanowienie, istota skargi sprowadza się do wniosku o zbadanie przez sąd zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i jego uchylenie. Powoduje to, że w takiej sytuacji uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny, bądź organ w trybie autokontroli, zawsze będzie polegać na uchyleniu zaskarżonego postanowienia, co powoduje, odwrotnie niż w przypadku skarg dotyczących decyzji, powrót sprawy na drogę postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że nawet gdyby w skardze dotyczącej postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania znalazły się również zarzuty merytoryczne dotyczące przedmiotu postępowania, to brak jest możliwości rozpoznania ich w trybie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem zakres działania organu (jak i sądu rozpatrującego skargę) jest tutaj ograniczony również charakterem zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Z powyższego wynika, że uwzględniając w całości skargę na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania organ orzekający w trybie art. 54 § 3 cyt. ustawy nie może, po uchyleniu zaskarżonego postanowienia, w tym samym orzeczeniu równocześnie rozpoznać odwołania, tak jak to zrobił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie to objęłoby bowiem kwestie, które nie były przedmiotem postępowania zakończonego w/w postanowieniem. W sytuacji, gdy organ uznał, że skarga zasługiwała w całości na uwzględnienie, winien był wydać w trybie autokontroli jedynie postanowienie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Takie orzeczenie dawałoby podstawę do przeprowadzenia przez organ drugiej instancji postępowania odwoławczego i wydania decyzji w sprawie przyznania skarżącym dodatku mieszkaniowego. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również fakt, że zapewnia to przestrzeganie zasad rządzących administracyjnym postępowaniem odwoławczym - chodzi zwłaszcza o zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu.
W przypadku bowiem postępowania, w którym uczestniczy wiele stron, uznanie za prawidłowe działania organu, takiego jak to, które miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, byłoby równoznaczne z pozbawieniem pozostałych stron prawa do uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym i de facto prowadziłoby to również do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, polegającej na ponownym merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej.
Odnosząc się do jeszcze faktu uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji bez jednoczesnego dalszego orzekania co do istoty sprawy, bądź umorzenia postępowania, to należy wskazać, że w orzecznictwie konsekwentnie wskazuje się na kompletność katalogu kompetencji organu odwoławczego, wynikających z art. 138 k.p.a. – wśród nich nie wymienia się decyzji, w których organ odwoławczy ogranicza się do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Nadto w sytuacji, gdy organ rozpoznający odwołanie uzna, że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa z uwagi na nieodpowiadające wymogom art. 107 k.p.a. uzasadnienie, to obowiązkiem organu odwoławczego jest taki błąd naprawić.
Wskazać bowiem należy, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, nie zaś kasacyjna kontrola zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, która ma miejsce tylko w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.). Nadto organ błędnie powołał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
Wskazane wyżej uchybienia procesowe mają istotny wpływ na wynik sprawy, co daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu braku zgodności z Konstytucją RP art. 6 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) Sąd stwierdził, że nie jest on zasadny.
W myśl art. 6 ust. 10 powołanej ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Zgodnie z 11 art. 6 ustawy rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć lub obniżyć, nie więcej niż o 20 punktów procentowych, wysokość wskaźników procentowych, o których mowa w ust. 10.
Cytowany wyżej przepis został z dniem 1 stycznia 2004 r. wprowadzony do ustawy o dodatkach mieszkaniowych ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966, z późn. zm.). Z tym samym dniem wypłata dodatków mieszkaniowych stała się zadaniem własnym gminy, finansowanym z jej dochodów własnych (art. 9a ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Wprowadzenie tej ostatniej zmiany z punktu widzenia interesów gmin sprowadzało się do pozbawienia gmin dotacji z budżetu państwa na dofinansowywanie jej zadania własnego, jakim jest wypłata dodatków mieszkaniowych. Złagodzeniem tego stanu rzeczy było przyznanie gminom kompetencji do obniżania bądź podwyższania wysokości dodatków mieszkaniowych, w zależności od kondycji finansowej, w jakiej ich budżet się znajduje.
W tym stanie rzeczy Rada Miejska w C. mogła podjąć uchwałę, którą ustalono górną wysokość przyznawanych dodatków mieszkaniowych jako 50% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni wydatków przypadających na normatywną powierzchnię lokalu mieszkalnego.
Nie może dojść natomiast do sytuacji, w której wysokość dodatków mieszkaniowych uległaby obniżeniu poniżej 50% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, bowiem art. 6 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych takiej możliwości nie daje.
Sąd - mając na uwadze art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - postanowił nadto uchylić postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze [...] z dnia 5 stycznia 2007r. nr [...], bezsporne jest bowiem, że wydając je, organ naruszył art. 134 w związku z art. 129 § 2 k.p.a. W swojej skardze skarżący wykazali w sposób nie budzący wątpliwości, że składając odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 14 listopada 2006r. nr [...] zachowali termin, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).
W związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak również postanowienia z dnia 5 stycznia 2007r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] ponownie rozpatrzy odwołanie skarżących od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 14 listopada 2006r. nr [...], uwzględniając wskazania wynikające z powyższych rozważań.