Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 23 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 276/22

Uzasadnienie

Małoletnia L. Ż. (dalej także jako "strona" lub "skarżąca"), działająca przez przedstawicieli ustawowych: matkę A. Ż. i ojca T. Ż., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wejherowie (dalej również jako: "organ" lub "PPIS w Wejherowie") w przedmiocie objęcia kwarantanną.

Wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, stwierdzenie rażącego naruszenia przepisów prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych skarżąca zarzuciła jej naruszenie przepisów:

1. 1) art. 7, art. 8 § 1, art. 10, art. 14, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nałożenie obowiązku kwarantanny bez uprzedniego zbadania i wyjaśnienia okoliczności rzekomej styczności L. Ż. z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2;
2. 2) art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1 i art. 34 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz.1657, zwanej dalej: "ustawą") oraz art. 104 § 1 k.p.a. poprzez nałożenie na L. Ż. obowiązku kwarantanny bez wydania decyzji w tym przedmiocie;
3. 3) § 69 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawcze w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy, zwanego dalej: "rozporządzeniem" - błędnie wydane rozporządzenie;
4. 4) art. 31 ust. 1, art. 41 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 1-3, Konstytucji RP i art. 2 Protokołu nr 4 z 16 września 1963 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r. nr 36, poz. 175/2) poprzez bezprawne i nieuzasadnione ograniczenie wolności poruszania się po terytorium RP;
5. 5) art. 78 Konstytucji RP - brak możliwości odwołania się od decyzji organu;
6. 6) art. 9 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu 6 grudnia 2021 r. została powiadomiona o tym, iż w okresie od 6 do 12 grudnia 2021 r. ma przebywać na kwarantannie. Informacja została przekazana rodzicom skarżącej za pomocą wiadomości SMS przez Pracownika Szkoły Podstawowej nr [...] w R., bez wskazania imienia i nazwiska dziecka. Informacja została przekazana od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wejherowie (pismem z dnia 13 grudnia 2021r.), po interwencji w formie pisma i wezwania organu do doręczenia decyzji o skierowaniu na kwarantannę oraz do udzielenia informacji w sprawie. Strona nie otrzymała decyzji administracyjnej, nie było kontaktu telefonicznego, ani mailowego, czy sms. Zdaniem skarżącej w związku z brakiem wydania decyzji pracownik organu naruszył art.

78. Konstytucji RP, który stanowi, że "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Nie można pozbawić wolności (bądź ją ograniczyć) bez wydania w tym przypadku decyzji stronie, o której mówi art. 107 k.p.a. wraz z pouczeniem o możliwości odwołania się, nawet jeśli jest to decyzja o natychmiastowym stopniu wykonalności.

Powołując się na orzecznictwo i piśmiennictwo skarżąca wskazała, że wydanie decyzji administracyjnej następuje po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego znajdujących zastosowanie w danej sprawie. Treścią decyzji jest ustalenie istnienia, przyznanie lub zmiana konkretnych praw i obowiązków skonkretyzowanego zewnętrznego adresata. Brak poinformowania strony o rozpoczęciu postępowania administracyjnego stanowi naruszenie przepisów.

Brak decyzji oznacza jednocześnie brak uzasadnienia faktycznego, o którym mówi art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organy administracji nie mogą dowolnie nałożyć kwarantanny w każdej sytuacji, w oderwaniu od stanu faktycznego lub nieustalonego stanu faktycznego w określonym przypadku. Organy sanitarne nie zostały zwolnione z przestrzegania podstawowych zasad, wynikających z przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które bezwzględnie miały w sprawie zastosowanie. Ponadto strona skarżąca zauważyła, że nie zapewniono jej możliwości czynnego udziału w sprawie, co jest naruszeniem art. 10 k.p.a.

Uzasadniając naruszenie przepisów art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy, które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej skarżąca wskazała ponadto, że w sprawie organ nie wykazał, iż skarżąca spełnia ustawowe definicje osoby chorej lub podejrzanej o zakażenie, a zatem nie wykazał, że jest ona zobowiązana poddać się kwarantannie. Skarżąca nie miała objawów chorobowych. Bez objawów mogła być co najwyżej nosicielem, a na nosicieli żadnych obowiązków, czy ograniczeń nakładać nie wolno, gdyż tego nie przewiduje ustawa. Przepis art. 3 ust. 4 ustawy mówi o tym, że minister właściwy do spraw zdrowia może określić w drodze rozporządzenia m.in. kryteria rozpoznawania, na potrzeby nadzoru epidemiologicznego, zakażenia lub choroby zakaźnej, w tym choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej. Według strony skarżącej, takie rozporządzenie nie zostało wydane, zatem brak jest podstawy by urzędnik stwierdził, że doszło do transmisji wirusa.

Brak jest również podstaw do twierdzenia, że między skarżącą a dzieckiem, u którego test wykrył obecność wirusa był bezpośredni kontakt. Powołując się na przepis art. 2 pkt 12 ustawy, który definiuje pojęcie kwarantanny skarżącawskazałazkolei,żewirusSars-Cov2 nie jest uznany przez prawodawcę za chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną. Skarżąca powinna być więc objęta jedynie nadzorem epidemiologicznym.

Naruszenie art. 32 ustawy skarżąca powiązała z brakiem zweryfikowania uzyskanych informacji i danych o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemywanym "kontakcie" z osobą podejrzaną o zakażenie. W związku z tym, że nie zostało ustalone, w jaki sposób skarżąca była w kontakcie ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego co skutkowałoby nałożeniem obowiązkowej kwarantanny, zastosowanie tego środka nie było właściwe. Organ zastosował też najbardziej dla skarżącej dolegliwy środek bez rozważenia nadzoru epidemiologicznego co sprawia, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie mieści się w ramach dopuszczalnego "uznania administracyjnego", przeradzając się w dowolne wykonywanie władzy publicznej, poza granicami wyznaczonymi prawem i co jest stałą, naganną praktyką organu.

Strona podkreśliła, że "rzekoma decyzja" wydana została 6 grudnia, a "rzekoma styczność" miała miejsce 2 grudnia, daje to 4 dni po "rzekomym kontakcie".

Strona nie rozumie na jakiej podstawie, nawet wskazując rozporządzenie, które narusza w istotny sposób delegację ustawową urzędnik uznał, że skarżąca musi być skierowana na kwarantannę. Tym bardziej jeśli przez cały ten czas skarżąca chodziła do szkoły, gdzie wychowawczynie zwracają baczną uwagę na stan zdrowia dzieci. Powołując się na treść art. 33 ustawy skarżąca podniosła, że organ nie wykazał, na podstawie jakich przepisów bądź kryteriów uznano, iż nagle stała się zagrożeniem dla innych.

Nawet jeśli rozporządzenie spełniałoby delegację ustawową to strona skarżąca nadal nie wie jak zostało jednoznacznie określone, że spełnia ustawową definicję osoby, która musi zostać poddana kwarantannie. Żaden przepis ustawy nie upoważnił Rady Ministrów do wyłączenia w drodze rozporządzenia formy decyzji administracyjnej dla orzekania o kwarantannie, o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 ustawy. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia, co najmniej w zakresie w jakim stanowi, że: "Decyzji nie wydaje się", wydany został bez podstawy ustawowej (właściwej delegacji). Takie działanie musi spotkać się z dezaprobatą ze strony sądów administracyjnych, analogicznie jak w przypadku przekroczenia delegacji ustawowej, w odniesieniu do kwarantann dla osób przekraczających granice RP.

Również w tym wypadku godzi to wszak w wolność poruszania się po terytorium RP (art. 52 Konstytucji RP), choć sprzeczność aktu wykonawczego z ustawą polega w niniejszym przypadku na sprzeczności trybu nakładania kwarantanny, a nie jej przesłanek. Strona skarżąca zauważyła następnie, że rozporządzenie wychodzi poza delegację ustawową przez co doszło do naruszenia art. 91 ust. 1 oraz art. 92 Konstytucji RP, gdyż rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

W sprawie naruszony został również przepis § 69 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", gdyż art. 46 ust. 2 ustawy mówi że: "Jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego".

Natomiast rozporządzenie wydał i podpisał tylko Minister Zdrowia. Brak jest porozumienia i podpisania przez Ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

Zdaniem strony skarżącej, doszło też do przekroczenia delegacji ustawowej w momencie ogłoszenia stanu epidemii w Polsce, gdyż rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii ogłosił i podpisał Minister Zdrowia. Natomiast art. 46a ustawy stanowi, że: "W przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego".

Strona skarżąca podkreśliła, że stosownie do dyspozycji art. 46a ustawy podstawą do wydania rozporządzenia RM mają być dane przekazane przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów. Takich danych jednak nie zebrano. Tym samym wszystkie regulacje wprowadzające ograniczenia, nakazy i zakazy, w tym obowiązek poddania się kwarantannie w sytuacjach opisanych w rozporządzeniu RM należy uznać za wydane bez spełnienia przesłanek delegacji ustawowej, a przez to w całości bezprawne.

Nawet jednak przyjmując, że Rada Ministrów wydając ww. rozporządzenie dysponowała wymaganymi danymi skarżąca zauważyła, iż zapis rozporządzenia stanowiący o niewydawaniu decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku kwarantanny nie znajduje żadnego umocowania w ustawie, a co więcej, jest z nią w sposób oczywisty sprzeczny, co już samo w sobie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Za orzecznictwem skarżąca wskazała, że wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być bowiem, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.

Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Tak więc przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane, przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Wprowadzenie w drodze wskazanego rozporządzenia obowiązku poddania się kwarantannie stanowi wprowadzenie do porządku prawnego jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli. Tego rodzaju wolność została zagwarantowana wprost postanowieniami art. 52 Konstytucji, z których wynika, że każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu (art. 52 ust. 1 Konstytucji RP).

Naruszenie istoty wolności konstytucyjnej następuje wówczas, gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danej wolności i uniemożliwiają realizację przez tę wolność funkcji, jakie ma ona spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach konstytucyjnych.

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia.

Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń. Jednocześnie do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji.

Przede wszystkim jednak należy zwrócić uwagę na art. 31 ust. 3 in principio Konstytucji RP, zgodnie z którym "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie", zatem nałożenie obowiązku kwarantanny w oparciu rozporządzenie należy uznać za bezskuteczne. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika m.in., że w odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres, czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy.

W ocenie strony skarżącej, w kontekście art. 31 ust. 1, art. 41 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP i art. 2 Protokołu nr 4 z 16 września 1963 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności bezprawne i nieuzasadnione było ograniczenie wolności poruszania się skarżącej po terytorium RP i wykonywania pracy przez rodziców (konieczność opieki nad małoletnią córką). Pozostawienie bez opieki dziecka w wieku lat 6 jest niezgodnie z przepisami Kodeksu Karnego, przepisami Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego oraz ze zdrowym rozsądkiem. Dziecko w wieku 6 lat nie jest zdolne do samodzielnego pozostania przez krótkotrwały okres, a co dopiero całego dnia, kiedy to rodzic mógł być w pracy.

Niezależnie od powyższego organ naruszył także przepis art. 32 ustawy, ponieważ w ogóle nie dokonał wymaganej weryfikacji otrzymanych informacji, ani samodzielnej ich oceny merytorycznej. Otrzymane informacje o osobach wskazanych jako "kontakt" organ zobowiązany był natomiast samodzielnie zweryfikować i ocenić merytorycznie, w kontekście zindywidualizowanego dla danej osoby ryzyka rozprzestrzeniania przez nią zakażenia lub choroby zakaźnej.

Tego jednak organ także zaniechał, co skutkowało również z tej przyczyny wadliwym objęciem skarżącej kwarantanną. Organ nie dokonał także analizy wybranego środka, mimo że był do tego zobowiązany, a zastosował mechanicznie najdalej idące ograniczenie wolności, podczas gdy norma ustawowa z art. 34 ust. 2 ustawy wyraźnie nakazuje każdorazowo dokonać wyboru między kwarantanną, a nadzorem epidemiologicznym, czego nawet powołane i krytykowane tu przepisy rozporządzenia Rady Ministrów nie wykluczyły.

Przedmiotowa skarga na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wejherowie została wniesiona za pośrednictwem Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, który przekazując skargę udzielił odpowiedzi na skargę. W wykonaniu zarządzenia z dnia 14 grudnia 2022 r. skarga L. Ż. została przekazana Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Wejherowie, jako organowi właściwemu w sprawie. Jednocześnie organ ten został zobowiązany w terminie 14 dni do złożenia odpowiedzi na skargę.

W udzielonej odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wejherowie wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że negatywne skutki epidemii SARS-CoV-2 odczuwa każdy obywatel, a jej przeciwdziałanie i zwalczanie uzależnione jest od przestrzegania rygorów sanitarno-higienicznych. W interesie społecznym pozostaje zatem podejmowanie przez organy administracji publicznej działań, które mają na celu ochronę zdrowia i życia innych ludzi. Słuszny interes obywateli, który musi być brany pod uwagę przy każdym postępowaniu administracyjnym objawia się w prawie obywateli do oczekiwania od organu administracji publicznej zapewnienia im bezpieczeństwa zdrowotnego również poprzez administracyjne oddziaływanie na osoby, które temu bezpieczeństwu mogą zagrażać. W związku z tym, w przypadku pojawienia się ryzyka zakażenia danej osoby wirusem SARS-CoV-2 konieczne jest wdrożenie procedur, które temu bezpieczeństwu będą służyły.

W przypadku wpłynięcia zgłoszenia zakażenia SARS-CoV-2 pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Wejherowie podejmują działania zgodne z art. 32 ustawy, tj. kierując się opartą na wiedzy medycznej własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego oraz wytycznymi państwowego inspektora sanitarnego wyższego stopnia, niezwłocznie weryfikują uzyskane informacje, przeprowadzają dochodzenie epidemiologiczne, a następnie, w razie potrzeby, podejmują czynności mające na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na choroby zakaźne. Na podstawie art. 32a ust. 1 ustawy państwowy inspektor sanitarny w związku z prowadzonym dochodzeniem epidemiologicznym może żądać udzielenia informacji o osobach zakażonych lub podejrzanych o zakażenie, chorych lub podejrzanych o chorobę zakaźną, osobach zmarłych z powodu choroby zakaźnej lub osobach, wobec których istnieje takie podejrzenie oraz o osobach, które mogły mieć styczność z tymi osobami od każdego, kto takie dane posiada, lub jednostek administracji publicznej, które dane takie mogą ustalić.

Zgodnie z art. 32a ust. 2 ustawy, dane osób, o których mowa w ust. 1, obejmują: imię i nazwisko; datę urodzenia; numer PESEL, a w przypadku gdy osobie nie nadano tego numeru - serię i numer paszportu albo numer identyfikacyjny innego dokumentu, na podstawie którego jest możliwe ustalenie danych osobowych; płeć; adres miejsca zamieszkania; informacje o aktualnym miejscu pobytu; numer telefonu kontaktowego oraz adres poczty elektronicznej lub innych środków komunikacji elektronicznej; rozpoznanie kliniczne zakażenia lub choroby zakaźnej oraz charakterystykę podstawowych objawów klinicznych i biologicznego czynnika chorobotwórczego; okoliczności narażenia na zakażenie, ze szczególnym uwzględnieniem czynników ryzyka; trasę podróży krajowej lub międzynarodowej oraz wykorzystywane podczas niej przez osobę chorą lub zakażoną środki transportu; miejsca pobytu osoby zakażonej w okresie wylęgania choroby.

Organ wskazał, że w związku z wprowadzeniem do ogólnopolskiego systemu SEPIS pozytywnego wyniku testu diagnostycznego SARS-CoV-2 ucznia Szkoły Podstawowej nr [...] w R. nałożeniem na osobę zakażoną obowiązku izolacji organ niezwłocznie wszczął dochodzenie epidemiologiczne, którego celem było między innymi ustalenie kontaktów osoby zakażonej z uczniami, nauczycielami i innymi osobami pracującymi w tej szkole. Celem postępowania było ustalenie kręgu osób narażonych na zakażenie wirusem SARS-CoV-2. Postępowanie to było niezbędne do zweryfikowania, czy osoby z kontaktu musiały podlegać obowiązkowi kwarantanny, czy też w przypadku posiadania statusu ozdrowieńca, czy też osoby w pełni zaszczepionej mogły być z kwarantanny zwolnione. Na podstawie art. 32a ustawy, na wniosek organu, w dniu 6 grudnia 2021 r. o godz. 09.19 w-ce Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w R. utworzył w systemie SEPIS zgłoszenie dotyczące listy osób, które w dniach od 30 listopada do 2 grudnia 2021 r. w następstwie kontaktu z osobą chorą na COVID-19 mogły zostać narażone na zakażenie.

Odpowiednio do wskazanych dni zostały również określone terminy kwarantanny od 6 do 12 grudnia 2021 r. Według uzyskanych informacji, jako ostatni dzień narażenia skarżącej na zakażenie wskazano dzień 2 grudnia 2021 r., co tym samym określiło termin nałożonej kwarantanny. Osoby z kontaktu zostały zgłoszone poprzez stronę internetową przez osobę uprawnioną do reprezentowania szkoły poprzez zalogowanie się do formularza za pośrednictwem profilu zaufanego.

Zgodnie z wytycznymi Głównego Inspektora Sanitarnego dotyczącymi potencjalnego ryzyka zakażenia koronawirusem, jako bliski kontakt - czyli taki, który stwarza ryzyko zakażenia i skutkuje nałożeniem kwarantanny na osoby niepodlegające zwolnieniu z tego obowiązku - należy rozumieć między innymi pobyt w tym samym pomieszczeniu (np. sala lekcyjna, sala świetlicowa), co osoba zakażona przez okres czasu 15 min lub dłuższy. Takie wytyczne zostały ustalone ze względu na unoszenie się wirusa w powietrzu wypełniającym pomieszczenie w formie aerozolu, powstającego podczas oddychania, mówienia bądź śpiewania. W okresie nasilonej epidemii rozprzestrzenianie się wirusa za pośrednictwem powietrza następuje niezależne od liczebności grup uczniów i uczennic. Nawet stosowanie masek zakrywających nos i usta tylko w ograniczonym zakresie chroni przed bezpośrednim "rozpylaniem wirusa" w trakcie oddychania, mówienia.

Są one pierwszym ważnym czynnikiem zmniejszania ryzyka bezpośredniego zakażenia kropelkowego wirusem SARS-CoV-2. Nie stanowią jednak skutecznego zabezpieczenia przed jeszcze większym zagrożeniem ze strony swobodnie unoszących się w powietrzu chmur aerozoli. Takie chmury bez przeszkód pokonują bariery fizyczne chroniące przed śliną i mogą swobodnie przedostawać się do dróg oddechowych i oczu. Zalecenia te były stosowane podczas nakładania kwarantanny na osoby mające kontakt z osobą zakażoną m. in. w szkołach.

W związku z powyższym w dniu 6 grudnia 2021 r., tj. w dniu uzyskania informacji o wyniku dodatnim u jednego z uczniów Szkoły Podstawowej nr [...] w R., przeprowadzono wywiad epidemiologiczny z rodzicem zakażonego dziecka, ustalając między innymi datę wystąpienia pierwszych objawów oraz ostatni dzień pobytu skarżącej w szkole przed wykryciem zakażenia SARS-CoV-2. Następnie dyrekcja szkoły przekazała za pomocą systemu SEPIS listy osób, które miały kontakt z osobą zakażoną na podstawie wytycznych przygotowanych przez pracownika Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Wejherowie przy uwzględnieniu rodzaju kontaktu, daty wystąpienia pierwszych objawów u osoby zakażonej, daty ostatniego kontaktu osoby zakażonej z uczniami i pracownikami szkoły. Listy te były następnie weryfikowane przez pracownika tej Stacji pod kątem możliwości zwolnienia z odbycia obowiązkowej kwarantanny na podstawie stanu zaszczepienia bądź przebycia w przeszłości zakażenia SARS-CoV-2.

Z uwagi na dynamikę szerzenia się zakażeń w placówkach szkolnych i przedszkolnych zastosowanie kwarantanny jako formy prewencji, było metodą pozwalającą na spowolnienie wzrostu liczby zakażeń - osoby objęte kwarantanną nie mogły opuszczać miejsca zamieszkania dzięki czemu nie stanowiły zagrożenia dla kolejnych osób, z którymi mogły mieć kontakt po narażeniu na zakażenie wirusem SARS-CoV-2.

Tym samym bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. bowiem w postępowaniu zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a postępowanie było prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej z zachowaniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przeprowadzono dochodzenie epidemiologiczne i oceniono na podstawie zebranych informacji czy objęcie obowiązkiem kwarantanny było zasadne.

Organ poinformował ponadto, że zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a. odstąpiono od zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, jakim jest szerzenie się zakażeń wirusem SARS-CoV-2, a tym samym konieczność podejmowania szybkich i koniecznych działań ze względu na ochronę najwyższego dobra ludzkiego, jakim jest zdrowie i życie ludzkie - dobra chronionego najwyższym aktem prawnym jakim jest Konstytucja RP.

Zdaniem organu, niesłuszny jest również zarzut strony dotyczący naruszenia art. 14 k.p.a., gdyż zgodnie z art. 14 § 1c tej ustawy, sprawy mogą być załatwiane z wykorzystaniem usług online udostępnianych przez organy administracji publicznej po uwierzytelnieniu strony lub innego uczestnika postępowania w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2070 oraz z 2022 r. poz. 1087). Wszelkie dane dotyczące osób objętych obowiązkiem kwarantanny wprowadzone są do teleinformatycznego systemu SEPIS, do którego z uwagi na ochronę danych osobowych (RODO) dostęp jest możliwy wyłącznie dla pracowników inspekcji sanitarnej poprzez profil zaufany, który jest potwierdzonym zestawem danych, które jednoznacznie identyfikują jego posiadacza w usługach podmiotów publicznych w Internecie.

Te dane to imię (imiona), nazwisko, data urodzenia oraz numer PESEL. Profil zaufany jest tak zabezpieczony, aby nikt poza jego właścicielem nie mógł go użyć. Dzięki temu każda osoba, która ma profil zaufany i użyje go w usłudze internetowej podmiotu publicznego, jest wiarygodna. Osoby z kontaktu z osobą zakażona zostały zgłoszone do systemu SEPIS poprzez stronę internetową przez osobę uprawnioną do reprezentowania instytucji (Szkoły), poprzez zalogowanie się do formularza za pośrednictwem swojego profilu zaufanego, w związku z czym zgłoszenie spełniało wymogi określone w powyższych przepisach.

Obejmując małoletnią L. Ż. kwarantanną nie naruszono również art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1 i art. 34 ustawy, ani art. 104 § 1 k.p.a. Po przeprowadzeniu, zgodnie z art. 32 ustawy, dochodzenia epidemiologicznego, kwarantanna na osoby z kontaktu została nałożona na podstawie z art. 34 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Obowiązek poddania się kwarantannie został doprecyzowany w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021r. poz. 351 ze zm.).

Zgodnie z tym rozporządzeniem, obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na wymienione w rozporządzeniu choroby zakaźne lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych je wywołujących, wśród których wymieniona jest choroba wy wołana wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19). Zgodnie z § 7 ust. 3 tego rozporządzenia, okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia ulegał zakończeniu po 10 dniach, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Jak wskazywał § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861 ze zm.), w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1 tego rozporządzenia.

Ten sam przepis mówił, że decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. W związku z tym odstąpiono od zastosowania art. 33 ust. 1, nakładającego obowiązek wydania decyzji. Informacja o objęciu kwarantanną może być przekazana osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon. Dodatkowo informacja o objęciu danej osoby kwarantanną jest widoczna w Internetowym Koncie Pacjenta. Jak wskazano w powyższych przepisach, obowiązek poddania się kwarantannie wynikał wprost z przepisów prawa i nie było konieczności wydawania decyzji państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, w związku z czym zgodnie z informacjami uzyskanymi w trakcie prowadzenia dochodzenia epidemiologicznego, jako ostatni dzień narażenia skarżącej na zakażenie wskazano dzień 2 grudnia 2021 r., co tym samym określiło termin nałożonej na L. Ż. kwarantanny od dnia, w którym uzyskano powyższe informacje, tj. po 10 dniach, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu styczności z osobą zakażoną.

W odpowiedzi na zarzut naruszenia § 69 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej w zw.

z art. 46 ust. 2 ustawy organ poinformował, że działał na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa. O ile sądy, zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową, o tyle organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa oraz do odmowy zastosowania przepisu uznanego za niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu, także wtedy, gdy chodzi o przepis podustawowy.

Ponadto, biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należy dokonać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem skrajnie nieodpowiedzialnych podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju. Zaistniała sytuacja, wynikająca ze stanu epidemii, w pełni uzasadnia wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Ochrona zdrowia ludzkiego jest dobrem chronionym zgodnie z art. 68 Konstytucji R.P.

W kontekście zarzutu dotyczącego naruszenia art. 31 ust. 1, art. 41 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP i art. 2 Protokołu nr 4 z 16 września do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności organ powołał się na orzecznictwo wskazując, że zaistniała sytuacja, wynikająca ze stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, w pełni uzasadnia wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, o jakich mowa w cyt. przepisie Konstytucji. Został on ustanowiony właśnie na wypadek zaistnienia takich wyjątkowych sytuacji jak epidemia zagrażająca zdrowiu i życiu wszystkich osób przebywających na terenie Polski.

Dodatkowo należy odwołać się do treści art. 68 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Ochrona taka jest zapewniana przez władze publiczne, na których spoczywa obowiązek wprowadzania regulacji dostosowanych do aktualnej sytuacji. Stosownie do art. 68 ust. 4 Konstytucji, władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych.

Organ podkreślił, że do tej pory w najnowszej historii Polski nie wystąpiło tak powszechne i poważne zagrożenie epidemiczne. W związku z tym należy w sposób szczególny uwypuklić konieczność zastosowania wszystkich środków w celu podjęcia walki z epidemią, co też władze publiczne próbowały uczynić. Nie może jednak zniknąć z punktu widzenia zasadniczy problem, jakim jest konieczność przestrzegania obowiązującego prawa, którego treść winna być interpretowana w sposób pozwalający na maksymalne wykorzystanie istniejących procedur w celu zwalczania epidemii. Organ wyjaśnił również, że zgodnie z obowiązującymi w tamtym okresie przepisami prawa nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie objęcia strony obowiązkiem kwarantanny, gdyż obowiązek ten wynikał wprost z przepisów.

Odnosząc się do kwestii zastosowanego środka organ wskazał, że kwestia ta została uregulowana przepisami prawa, a taki sposób postępowania jest również uzasadniony medycznie z uwagi na istniejącą sytuację i zagrożenie epidemiczne.

W przedmiotowej sprawie bez wątpienia narażenie lub styczność miały miejsce, natomiast długość kwarantanny i obowiązek jej odbycia wynikała wprost z przepisów prawa, do których stosowania organ sanitarny jest zobligowany. Kwarantanna nakładana na dzieci (jak również przebywających z nimi osób dorosłych, pracowników oświatowych) z potencjalnego kontaktu dotyczyła zwykle jednej klasy. Warunki pracy w szkole, mimo wietrzenia i zalecanego reżimu w czasie przerw, jednak stwarzają warunki transmisji wirusa. Przenosi się on między dziećmi, a także pozostałymi osobami dorosłymi, a w następstwie, często jest przyczyną zachorowań pozostałych członków ich rodzin. Zachorowania dezorganizują nie tylko nauczanie, życie rodzinne, są niezwykle dotkliwe dla dzieci, a przede wszystkim z uwagi na różny przebieg zakażeń są poważnym zagrożeniem dla zdrowia i życia. Z uwagi na dynamikę szerzenia się zakażeń w placówkach szkolnych i przedszkolnych zastosowanie kwarantanny jako formy prewencji, należy zatem uznać jako metodę prowadzącą do spowolnienia liczby zakażeń.

Osoby objęte kwarantanną nie mogą opuszczać miejsca zamieszkania, czym mogłyby powodować zagrożenie dla innych osób. Natomiast nadzorem epidemiologicznym zostały objęte takie osoby, które miały ograniczony kontakt z osobą zakażoną (np. przebywały w tym samym budynku i jednocześnie nie wystąpił kontakt bezpośredni) lub gdy posiadały status ozdrowieńca/osoby w pełni zaszczepionej, i miał wobec nich zastosowanie zapis § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Tym samym wdrożenie procedury kwarantanny wobec osób narażonych na zakażenie wirusem SARS-CoV-2, miało na celu wyeliminowanie groźby dalszej transmisji wirusa. Osoby te prowadziły "samoobserwację" i w razie pojawienia się objawów wskazujących na możliwość zakażenia poddawane były diagnostyce laboratoryjnej w kierunku wykrycia wirusa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i faktycznego istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw".

Stosownie do brzmienia art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 146 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio.

Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu objęcie L. Ż. kwarantanną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wejherowie, które zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, nastąpiło z pominięciem formy decyzji administracyjnej.

Sąd w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym objęcie w takim trybie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej kwarantanną stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2022 r.; sygn. akt IV SA/Po 1022/21).

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 53 § 2 p.p.s.a.: "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności". W kontrolowanej sprawie jest bezsporne, że skarżąca dowiedziała się o objęciu jej kwarantanną w dniu 31 grudnia 2021 r., na podstawie pisma organu z dnia 13 grudnia 2021 r., zaś skarga została wniesiona w dniu 31 stycznia 2022 r. Oznacza to, że skarga została wniesiona z zachowaniem 30-dniowego terminu zakreślonego przez ustawodawcę w cytowanym art. 53 § 2 p.p.s.a.

Rozpoznając zaś niniejszą sprawę w zakresie wskazanej kognicji Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy nałożenie obowiązku odbycia przez skarżącą kwarantanny nastąpiło w sposób zgodny z prawem, a w szczególności, czy organ zastosował poprawną formę rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Sąd wskazuje, że regulacje prawne dotyczące instytucji kwarantanny zawarte zostały w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (obecny publikator: tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1657; dalej powoływanej jako "ustawa").

Wskazana powyżej ustawa zawiera wyczerpującą regulację instytucji kwarantanny, począwszy od definicji legalnej "kwarantanny", pod którym to określeniem ustawodawca rozumie "odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych" (art. 2 pkt 12 ustawy). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie.

Z tak ogólnie sformułowanym obowiązkiem koresponduje bardziej szczegółowa regulacja art. 33 ust. 1 ustawy, w myśl której państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1.

Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy).

Zatem przepis art. 33 ust. 1 ustawy określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 ustawy, w tym kierowania na kwarantannę. Zasady tej nie zmienia ust. 3a, dodany do art. 33 ustawy z dniem 1 kwietnia 2020 r. stanowiący, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:

1. 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;
2. 2) nie wymagają uzasadnienia;
3. 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Co istotne, wskazany przepis nie pozwala na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (przez możliwość odstąpienia od jej uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania adresatowi (doręczenie/ogłoszenie) (zob. w tej materii: J. Piecha [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, L. Bosek (red.), Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27).

Należy także wskazać, że swoiste uproszczenie wprowadzone w art. 25 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 2112) również nie wyłączyło trybu decyzyjnego w sytuacji objęcia kwarantanną. Przepis ten stanowi, że do decyzji wydawanych w przypadku podejrzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowania na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) przepisu art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy zmienianej w art. 15 (to jest ustawy) nie stosuje się. Oznaczało to, że decyzje o objęciu kwarantanną nie musiały być w ogóle doręczane na piśmie. Nie zwalniało to jednak organu administracji publicznej z utrwalenia w aktach sprawy faktu: wydania decyzji, powiadomienia o tym strony i pouczenia o prawie do wniesienia odwołania. Stosownie bowiem do art. 14 § 2 k.p.a., sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łączności, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie.

Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach. W ocenie Sądu, przepis ten powinien mieć w sprawie odpowiednie zastosowanie. Umożliwiła to bowiem weryfikację, czy decyzja pochodzi od uprawnionego podmiotu i czy zagwarantowano stronie skorzystanie z uprawnień procesowych.

W niniejszej sprawie PPIS w Wejherowie nie dochował tych obowiązków, ponieważ przedłożone Sądowi akta administracyjne nie zawierają dokumentacji odnoszącej się do rzekomo przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego.

Akta ograniczają się bowiem jedynie do pism procesowych stron. Należy w tym miejscu wskazać, że samo zamieszczenie na stronie systemu informatycznego przeznaczonego do wsparcia działań podmiotów powołanych do walki z pandemią informacji o objęciu kwarantanną nie może być uznane samo w sobie za wydanie decyzji administracyjnej.

Kwarantanny stosowanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej dotyczy wprost art. 34 ust. 2-4 ustawy, określający podstawowe elementy normatywne konstrukcji kwarantanny. Zgodnie z art. 34 wskazanej ustawy:

"1. W celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych.

1. 2. Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.
2. 3. Obowiązkowa kwarantanna lub nadzór epidemiologiczny mogą być stosowane wobec tej samej osoby więcej niż raz, do czasu stwierdzenia braku zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego.
3. 4. Zakazuje się opuszczania miejsca:
4. 1) izolacji lub izolacji w warunkach domowych,
5. 2) kwarantanny
6. - chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej.

Z art. 34 ust. 5 ustawy wynika, że minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia:

1. 1) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, oraz okresy izolacji lub izolacji w warunkach domowych,
2. 2) obowiązki lekarza lub felczera w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych,
3. 3) organ, któremu jest przekazywana informacja o obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych danej osoby,
4. 4) obowiązki szpitala w przypadku samowolnego opuszczenia szpitala przez osobę podlegającą obowiązkowej hospitalizacji,
5. 5) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w ust. 2, oraz okresy obowiązkowej kwarantanny
6. - mając na względzie rodzaj biologicznego czynnika chorobotwórczego lub choroby zakaźnej oraz potrzebę zapobiegania i zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz ochrony zdrowia publicznego."

Na podstawie cytowanego art. 34 ust. 5 ustawy zostało wydane m.in. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz.U. z 2021 r., poz. 351 ze zm.), które obowiązywało w okresie objęcia skarżącej obowiązkiem kwarantanny (uchylone z dniem 28 marca 2022 r.).

W myśl regulacji zawartych w ww. rozporządzeniu - w brzmieniu obowiązującym w ww. okresie - "Obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicz-nego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na następujące choroby zakaźne lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych je wywołujących: [...] 4) chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19); [...]" (§ 7 ust. 1).

Do dnia 11 lutego 2022 r. przepis § 7 ust. 3 rozporządzenia stanowił, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 793/21, wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym - co należy podkreślić

1. - obowiązek ten wynika z ustawy.

W związku z tym - odnosząc się do charakteru decyzji o nałożeniu kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy - Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że decyzja ta mam charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osób, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie.

Taka konstrukcja tego obowiązku - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu.

Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także art. 35 ust. 1 ustawy, który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ust. 1 ustawy. Skoro zatem w art. 33 ust. 1 ustawy ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1 ustawy, to nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej.

W związku z powyższym § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie mógł dokonać w tym zakresie modyfikacji przepisu ustawowego.

Należy przede wszystkim zauważyć, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy. Przepisy te upoważniały Radę Ministrów - w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1. 1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
2. 2) rodzaju stosowanych rozwiązań
3. - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a ustawy). W rozporządzeniu tym można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 ustawy).

Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w przywołanym na wstępie niniejszego uzasadnienia wyroku z 25 lutego 2022 r. (sygn. akt IV SA/Po 1022/21), wprowadzone rozporządzeniem odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 ustawy.

Sąd podziela również stanowisko przedstawicieli doktryny prawa, przytoczone w powołanym wyroku, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272).

Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne, w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas ustawy, instytucji "kwarantanny ex lege" - wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Niezależnie od powyższego należy ponadto podkreślić, że niewątpliwie nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Wszelkie zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b ustawy, naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów Sąd - podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) - był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia.

Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, oraz przywołane w tej publikacji orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego; zob. ponadto: L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 316 i n.).

Niezależnie od niedochowania przez organ przy obejmowaniu skarżącej kwarantanną formy decyzji administracyjnej (z zastrzeżeniem art. 33 ust. 3a pkt 2 ustawy) wskazać należy, że w ramach dochodzenia epidemiologicznego organ sanitarny dokonuje oceny stopnia zagrożenia chorobą zakaźną w oparciu o własną wiedzę medyczną i uzyskane informacje. Co istotne, działania organów sanitarnych przy nałożeniu obowiązku kwarantanny muszą być skorelowane z ustawowymi podstawami uzasadniającymi nałożenie takiego obowiązku. Dla przyjęcia legalności takiego działania należy ustalić, czy organ działał na podstawie danych i innych informacji o podejrzeniach zakażeń i zachorowań, czy działał na podstawie wiedzy medycznej, czy w oparciu o uzyskane informacje przeprowadził dochodzenie i w końcu, czy podjął prawem określone czynności.

W świetle powyższych zapatrywań nie ulega wątpliwości, że podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kwarantanny nie wymaga przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego z zachowaniem wszystkich reguł określonych w k.p.a. Wymagana w danym przypadku szybkość działania nie zwalnia jednakże organu z obowiązku utrwalenia wszelkich pozyskanych informacji w aktach sprawy, tak aby możliwa była późniejsza weryfikacja tego, czy zaistniały podstawy do nałożenia kwarantanny i czy okres, na jaki została ona nałożona, został ustalony stosownie do obowiązujących w tej materii regulacji.

W przeciwnym razie kontrola legalności skierowania na kwarantannę byłaby kontrolą wyłącznie pozorną.

Mając na uwadze realia rozpatrywanej sprawy, uznając decyzję administracyjną za formę obligatoryjną dla objęcia strony kwarantanną, należało stwierdzić, że dokonana w tym przedmiocie zaskarżona czynność materialno-techniczna naruszała prawo, a zatem była bezskuteczna, o czym orzeczono na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł rozstrzygnięto jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).