Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 listopada 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) – dalej również jako: "ustawa", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 27 września 2021 r., nr [...], odmawiającą D. L. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem E. L. Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2021 r. D. L. wystąpił o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Jak ustalił organ odwoławczy, wymagający opieki E. L., ur. w 1960 r., na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 24 czerwca 2021 r. został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 19 kwietnia 2021 r., zaś daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić.
E. L. choruje na zespół chorób psychosomatycznych i jest leczony psychiatrycznie. Małżonka E. L. – E. L. nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, zaś z zaświadczenia lekarskiego z dnia 16 lipca 2021 r. wynika, że jej stan zdrowia nie pozwala na sprawowanie opieki nad chorym mężem. Z ustaleń wynika, że opiekę nad E. L. sprawuje syn D. L., niemiej jednak są to zwyczajne, codzienne czynności świadczenia pomocy osoby dorosłej wobec rodzica. W świetle stanu faktycznego sprawy opieka sprawowana przez skarżącego nie uniemożliwia aktywności zawodowej.
W ocenie organu odwoławczego przez opiekę na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozumieć stałą lub długotrwałą opiekę, mającą związek ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji osoby pozostającej pod opieką. Zatem winna być to opieka ciągła, nieprzerwana, codzienna, a w niektórych przypadkach wręcz całodobowa.
Odnosząc się do stanowiska organu I instancji o niezachowaniu przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy organ odwoławczy wyjaśnił, że - wskutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 – organy, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
D. L., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wskazując na treść przywołanego przepisu stwierdził, że sprawowana opieka nie musi być opieką całodobową.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Z uwagi na zaistnienie sytuacji określonej wskazanym przepisem sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b ustawy, a nadto nie spełnia on przesłanki zawartej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, ponieważ obowiązek alimentacyjny spoczywa w pierwszej kolejności na małżonce E. L., zaś czynności podejmowane przez skarżącego wobec ojca mieszczą się w większości w zwykłych czynnościach pomocy świadczonej przez osoby dorosłe wobec rodziców.
Organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji wskazując, że opieka sprawowana przez skarżącego nad ojcem sprowadza się do zwyczajnych, codziennych czynności świadczenia pomocy osoby dorosłej wobec rodzica. Odmiennie natomiast ocenił fakt wystąpienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy.
W myśl art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy 1b. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Powyższa regulacja art. 17 ust. 1b ustawy stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną.
W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W związku z tym, wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy przesłanka w postaci czasu powstania niepełnosprawności ojca skarżącego nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. Z tego względu, jak słusznie wskazało Kolegium, błędne w tej mierze było stanowisko organu pierwszej instancji, który za podstawę odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego przyjął to, że niepełnosprawność ojca skarżącego powstała, gdy był on już osobą dorosłą, nie uczącą się.
Skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, który legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w 2021 r. Z dokonanych przez organy ustaleń wynikało, że skarżący nie pracuje zawodowo, opiekuje się niepełnosprawnym ojcem. Ojciec skarżącego E. L. pozostaje w związku małżeńskim z E. L., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 599/20, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Co do zasady brak jest zatem podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zstępnemu z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdy ten pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane (por. art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r.).
W orzecznictwie sądowym prezentowany jest też pogląd, do którego Sąd orzekający się przychyla, o konieczności zastosowania wykładni celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, która umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy współmałżonek faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad drugim małżonkiem. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy obowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 998/20, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie ustalono, że małżonka niepełnosprawnego E. L. – E. L. nie legitymuje się jakimkolwiek orzeczeniem o niepełnosprawności. Mieszka ona wraz z mężem, przy czym opiekowała się mężem przez większość czasu, jednak z uwagi na pogorszenie się w lutym 2021 r. stanu zdrowia jej samej jak i jej wymagającego opieki męża, opiekę tę przejął skarżący. Wobec złożonego w trakcie wywiadu środowiskowego oświadczenia E. L., że posiada ona całkowitą niezdolność do pracy, organ pierwszej instancji wezwał pełnomocnika skarżącego do dostarczenia orzeczenia o niepełnosprawności E. L. Nadesłane w dniu 19 sierpnia 2021 r., w odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismo oraz załączone dokumenty nie uzasadniają stanowiska, że skarżący zdołał wykazać, że jego matka nie jest w stanie opiekować się swym mężem. Nie jest bowiem wystarczające samo wskazanie na zły stan zdrowia, nawet jeśli fakt ten potwierdzony jest zaświadczeniem lekarskim, jeżeli z zaświadczenia tego nie wynika, jakiego rodzaju konkretne schorzenia, którymi dotknięta jest matka skarżącego, w powiązaniu z rodzajem i charakterem niepełnosprawności ojca skarżącego, wykluczają możliwość sprawowania opieki.
W aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek innych dokumentów dotyczących stanu zdrowia matki skarżącego, świadczących o tym, że nie jest ona zdolna do sprawowania opieki nad mężem. Dla ustalenia, czy matka skarżącego obiektywnie nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem nie było wystarczające oświadczenie samej E. L., w którym, jako swe choroby wymieniła nadciśnienie tętnicze, zwyrodnienie i przepuklinę w odcinku szyjnym i lędźwiowym kręgosłupa oraz migrenę. Możliwości zapewnienia opieki ojcu skarżącego ze strony jego małżonki nie wyklucza również akcentowana przez skarżącego okoliczność, że jego ojciec nie współpracuje z małżonką, natomiast ma on pełne zaufanie do skarżącego.
Wobec powyższego skarżący, reprezentowany przez adwokata, nie wykazał, aby jego matka ze względu na swój stan zdrowia, tj. konkretne schorzenia, nie była w stanie sprawować opieki nad mężem. Ustawodawca przewidział, że brak możliwości sprawowania opieki przez małżonka z przyczyn zdrowotnych wynikać powinien z dokumentu pochodzącego od osób uprawnionych do oceny stanu zdrowia. W tej sytuacji skarżący powinien przedstawić dowody na omawiane okoliczności, nie będące jedynie oświadczeniem jego czy jego matki, czy też zaświadczeniem lekarskim o niewystarczającej treści. Skarżący dowodów takich nie zaoferował.
Sąd odnotował przy tym, że wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wywołuje rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego dowodem jest zwrócenie się przez Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2022 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wydanie uchwały abstrakcyjnej, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sprawie została nadana sygnatura I OPS 2/22. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Sądowi pytanie: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) - dalej u.ś.r., stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia?".
Sąd doszedł jednak do wniosku, że na wynik niniejszego postępowania nie ma rozstrzygającego wpływu treść orzeczenia, które wyda Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążąco rozstrzygająca wskazane zagadnienie prawne zostanie podjęta dopiero w przyszłości, przy czym ze stanu faktycznego przedmiotowej sprawy nie wynika, aby jedyną przeszkodą w przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność nieposiadania przez matkę skarżącego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz przeciwnie, stanowisko organów orzekających w sprawie wskazuje, że zasadniczą podstawą faktyczną rozstrzygnięć była okoliczność zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki nad ojcem i uznanie, że jej rozmiar nie uniemożliwia skarżącemu wykonywania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym zakresie.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego wynika, że małżonkowie E. i E. L. zamieszkują wspólnie. Z oświadczenia E. L. wynika ponadto, że do lutego 2021 r. opiekowała się mężem. Od tego czasu, z uwagi na pogorszenie się stanu zdrowia obojga rodziców skarżącego, ten przejął opiekę nad ojcem. Jednakże wśród czynności związanych z opieką nad ojcem skarżący wymienił: ubieranie, nieraz pomoc w umyciu, niekiedy umycie, przygotowywanie i podawanie posiłków, zawożenie na wizyty lekarskie, przygotowywanie lekarstw i monitorowanie ich przyjmowania, smarowanie kremami, mierzenie ciśnienia, sprzątanie, opłacanie rachunków, robienie zakupów, realizację recept, czytanie książek, układanie do snu, dbanie o aktywizację ojca, w tym ćwiczenia fizyczne, wychodzenie na spacery, jeżdżenie na zakupy.
Sąd podziela stanowisko organów, że wymienione czynności należy zaliczyć do codziennych czynności świadczonych przez dorosłe dzieci wobec rodziców, do czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego czy też wspomożenia rodzica w chorobie. Większość wymienionych czynności, jak chociażby przygotowywanie posiłków, lekarstw, ich podawanie, mierzenie ciśnienia, czytanie książek, pomoc w umyciu zasadniczo nie wymagają nadmiernego wysiłku. Czynności te, podobnie jak ubieranie, niekiedy umycie, smarowanie kremami, masaże, sprzątanie, wspólne spacery i zakupy można wykonać poza godzinami zatrudnienia- rano, po południu lub wieczorem. Są to ponadto czynności dnia codziennego, w których dorosłe dzieci często wyręczają starszych rodziców lub pomagają im w ich wykonaniu oraz które nie kolidują z jednoczesną aktywnością zawodową. E. L. nie jest osobą leżącą, czy wymagającą całkowitej i całodobowej opieki (obejmującej choćby konieczność np. karmienia, pojenia, cewnikowania, pampersowania itp.).
Wobec powyższego zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad ojcem nie uniemożliwia skarżącemu podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze. Zauważyć ponadto należy, że choć skarżący oświadczył, że przeprowadził się do rodziców, konsekwentnie wskazuje on inny adres swego zamieszkania (w tym samym mieście). Ponadto oświadczeniu skarżącego o czuwaniu podczas snu ojca towarzyszyło wskazanie, że czyni on to "pod telefonem", co wskazuje, iż skarżący nie pozostaje na noc w miejscu zamieszkania rodziców.
Stan faktyczny ustalony przez organy administracji publicznej pozwalał w konsekwencji na stwierdzenie, że E. L. wymaga opieki w podanym przez skarżącego zakresie, jednakże opieka ta, sprawowana przez skarżącego, nie jest na tyle absorbująca, by uniemożliwiała skarżącemu podjęcie zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że brak było podstaw do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W tym stanie rzeczy Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę - jako bezzasadną - oddalił.