Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 10 lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. P. z 27 listopada 2019 r. o odmowie przyznania J. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad B. B. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
J. B. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w M. P. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – żoną B. B. Wójt Gminy M. P., po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 6 listopada 2019 r., decyzją z 27 listopada 2019 r. odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia.
W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwaną dalej jako "k.p.a.", oraz art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r." lub "ustawa".
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, powołując się na treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, że wnioskodawca nie zalicza się do osób wskazanych w art. 17 ust. 1a. Dodatkowo pobiera inne świadczenie opiekuńcze z tytułu sprawowania opieki nad żoną, co stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia uregulowaną w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Ponadto orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności B. B. posiada od 17 grudnia 2012 r., a strona wnioskująca jest osobą niepodejmującą zatrudnienia od 1 kwietnia 2009 r.
Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Wójta Gminy M. P. J. B. wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi pierwszej instancji:
- 1) błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. stanowiących o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka;
- 2) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez stronę innego świadczenia opiekuńczego przyznanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;
- 3) niezastosowanie art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i przez to nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i innego świadczenia opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5 ustawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 10 lutego 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
SKO nie zgodziło się z zarzutem odwołania w zakresie błędnego zastosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., podnosząc że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nie wskazuje zarówno w podstawie prawnej jej wydania, jak też w uzasadnieniu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tego przepisu, jak też tego, że organ odmawia przyznania wnioskowanego prawa na tej podstawie.
SKO uznało jednak za uzasadniony zarzut odwołania odnoszący się do błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez stronę innego świadczenia opiekuńczego przyznanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz niezastosowanie art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust.5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w związku z dokonanym przez stronę wyborem rodzaju świadczenia, jakim jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego poprzez treść złożonego w sprawie oświadczenia strony w piśmie z 17 czerwca 2019 r.
Pomimo wskazanego powyżej uchybienia SKO uznało za zasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
SKO podniosło, że zebrany materiał dowodowy wskazuje, że B. B. posiada przyznany znaczny stopień niepełnosprawności na stałe od listopada 2012 r. (symbol 04-O – krótkowzroczność). W okresie wcześniejszym żona wnioskodawcy posiadała przyznany umiarkowany stopień niepełnosprawności. Z kolei ostatnie zatrudnienie strony wnioskującej ustało 1 kwietnia 2009 r.
W konsekwencji tych ustaleń SKO stwierdziło, że upływ okresu po ustaniu zatrudnienia wnioskodawcy, aż do chwili przyznania małżonce wnioskodawcy znacznego stopnia niepełnosprawności, nie sposób uznać za niepodejmowanie po 1 kwietnia 2009 r. zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
SKO stwierdziło również, że przedstawiony zakres opieki wykonywanej przez wnioskodawcę w stosunku do niepełnosprawnej w stopniu znacznym żony z uwzględnieniem jej rodzaju niepełnosprawności i związanej z tym brakiem samodzielności osoby niepełnosprawnej lub istnieniem tej samodzielności nie pozwala na uznanie, że sprawowana opieka jest opieką stałą lub długotrwałą.
Zdaniem SKO za czynności związane z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą nie można uznać czynności wykonywanych przez stronę wnioskującą, na co dzień związanych z faktem wspólnego mieszkania, które i tak muszą być wykonywane bez względu na to, czy w rodzinie jest osoba niepełnosprawna wymagająca stałej opieki. Są to czynności związane np. z zakupami jedzenia oraz przygotowywaniem posiłków i ich podawaniem zarówno dla strony, jak i niepełnosprawnej żony i innych domowników; prowadzenie gospodarstwa domowego, w ramach którego robi się np. pranie, sprzątanie, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych; przygotowanie opału, przenoszenie opału i palenie w piecu, odśnieżanie drogi w zimę oraz czynności ogrodnicze i w końcu wyjścia do kościoła. Czynności tych nie można tym samym uznać za czynności związane ze sprawowaną stałą opieką nad niepełnosprawną żoną.
Ponadto, zdaniem SKO, wykonywane przez wnioskodawcę czynności związane z pomocą żonie: mierzenie ciśnienia; mierzenie poziomu cukru, podawanie leków, wizyty lekarskie i czuwanie podczas snu są wykonywane albo codziennie, albo co jakiś czas, a tym samym są one wykonywane sporadycznie, czyli przez krótki czas. Poza tym B. B. nie jest osobą leżącą. Wychodzi do lekarza i do kościoła pomocą członków rodziny.
Dlatego też SKO stwierdziło, że strona odwołująca się nie spełnia kolejnego warunku wskazanego w art. 17 ustawy, jakim jest niemożność podjęcia zatrudnienia z uwagi na rozmiar sprawowanej opieki.
SKO uznało także, że wnioskujący nie spełnia warunku przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego wskazanego w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Przepis ten stanowi bowiem, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (taką osobą jest strona wnioskująca – mąż), przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: (...) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Takimi osobami spokrewnionymi w pierwszym stopniu, zdaniem SKO, jest pięcioro dzieci małżonków B., z których dwie córki mieszkają w tej samej miejscowości, co rodzice.
J. B. w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze zarzucił organowi odwoławczemu:
- 1) rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 5 pkt 2 lit a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie przysługuje mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy nie jest on osobą, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej żony;
- 2) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną tylko przez część doby, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy M. P. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Skarżący 19 czerwca 2019 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną – B. B., załączając m.in. do wniosku: pismo, z którego wynikało, że w razie wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne wnosi o uchylenie decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy pobierany na żonę, a także orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 17 grudnia 2012 r., z którego treści wynika, że B. B. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od listopada 2012 r., a niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa.
W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wnioskodawcy nie będzie przysługiwać świadczenie, ponieważ jego żona posiada pełnoletnie dzieci, natomiast świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w pierwszej kolejności osobom spokrewnionym z osobą wymagającą opieki w stopniu pierwszym (dzieciom)
Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji, że należy odmówić J. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ze względu na brak związku między sprawowaną przez skarżącego opieką, a rezygnacją z zatrudnienia.
Organ wskazał, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną żoną stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że dla uniknięcia zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniem opiekuńczym, możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Taka interpretacja uwzględnia normę art. 27 ust. 5 u.ś.r., który w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń stwierdza, że w takiej sytuacji przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Zaprezentowane podejście odpowiada zasadzie, zgodnie z którą ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest jedynie w sytuacji niekorzystania przez opiekuna z innych konkurencyjnych świadczeń (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 82/18).
Jako błędne ocenić należało stanowisko organu, że współmałżonek jest inną – w rozumieniu art. 17 ust. 1a u.ś.r. – osobą, niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, której rzeczone świadczenie przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Norma art. 17 ust. 1a u.ś.r., mówiąc o innych osobach, na których (oprócz wymienionych w pkt 1-3) ciąży obowiązek alimentacyjny, dotyczy tylko i wyłącznie osób spokrewnionych, do których małżonek nie należy, albowiem przepis mówi wprost: "innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki". Gdyby do tych osób "innych" z art. 17 ust. 1a u.ś.r. ustawodawca chciał włączyć małżonka i jedynie doprecyzować art. 17 ust. 1 pkt 4, to pozostawiłby określenie z tego przepisu: "osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4" i dalej "przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:", a tego nie uczynił.
Osoba inna, niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 a.u.ś.r., nie odnosi się do współmałżonka, na którym – zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy – ciąży obowiązek alimentacyjny, o czym wprost stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy w zakresie "(...) innym niż spokrewnione (...)", gdyż małżonkowie nie pozostają względem siebie w stosunku pokrewieństwa. Normatywnym potwierdzeniem tej oczywistej konstatacji są pozostałe przesłanki wyszczególnione w pkt 1-3 ust. 1a art. 17 u.ś.r., gdyż zarówno rodzice osoby wymagającej opieki (pkt 1), jak i inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu (pkt 2) są związani węzłem pokrewieństwa, zaś inne osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 (pkt 3), tj. opiekuni faktyczny dziecka, czy osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w ogóle nie odnoszą się do statusu pokrewieństwa, jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 118/19).
Przedstawiona powyżej analiza art. 17 ust. 1a u.ś.r. prowadzi do wniosku, że przepis ten dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną (wyrok NSA z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14). Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Tylko taka wykładnia art. 17 ust. 1a w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Pogląd ten należy zresztą uznać za ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, wyrok NSA z 20 września 2013 r., sygn. I OSK 2623/12).
Sąd nie podzielił poglądu organu odwoławczego, że rezygnacja z aktywności zawodowej skarżącego nie jest związana z koniecznością sprawowania opieki nad żoną, a zakres tej opieki nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności żony skarżącego wynika, że B. B. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Ustawodawca na użytek regulacji, jaką stanowi ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych, zawartym w art. 3 tej ustawy w pkt 21, sformułował legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, przez który rozumie się:
- a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
- b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
- c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,
- d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,
- e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Przytoczony przepis art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. odsyła do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.. Dz. U. z 2020 r. poz. 426), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j.: Dz. U. 2018 r. poz. 2027) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:
- 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;
- 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;
- 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.
W ust. 2 § 29 powołanego wyżej rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym jest mowa w ust. 1 pkt 2 i 3.
Tylko i wyłącznie taki kontekst prawny, wynikający z przywołanych wyżej regulacji, powinny mieć na uwadze w tym wypadku organy przy ocenie konieczności i zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego nad żoną zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 81/20).
Warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19). Zatem istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II Sa/Rz 535/19).
Należy mieć także na względzie cel regulacji zawartej w powołanym na wstępie przepisie art.17 u.ś.r., a więc przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W związku z tym wykładnia celowościowa przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych będzie tu miała pierwszeństwo przed wykładnią językową, mającą swe umocowanie w Konstytucji RP. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie i konsekwentnie wskazywał, że przywołane przepisy art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2397/18).
W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że żona skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenie w tym zakresie znajduje potwierdzenie w prawomocnym orzeczeniu specjalistycznego organu lekarskiego z 17 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia jednoznacznie wskazano, że B. B. jest osobą, która wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zatem przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono m.in. sprawność psychofizyczną organizmu żony skarżącego w zakresie zdolności do samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych, konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspakajaniu podstawowych potrzeb życiowych.
Mając na uwadze powyższe rozważania należało uznać, że w świetle unormowania art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organ nie może negować wymagań dotyczących sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą, określonych w orzeczeniu o niepełnosprawności.
W związku z tym nie zasługuje na aprobatę Sądu pogląd organu odwołującego, według którego zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad żoną, nie wykluczał podjęcia przez niego zatrudnienia. To stwierdzenie pozostaje w oczywistej sprzeczności z orzeczeniem lekarskim, z którego wynika jednoznacznie konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zarówno organy, jak i Sąd, nie są uprawnione w niniejszym postępowaniu do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia lekarskiego.
Odnosząc się do argumentacji organów, że skarżący nie spełnienia przesłanki pozytywnej warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, określonej w art. 17 ust. 1 ust. 4 u.ś.r. (rezygnacja z zatrudnienia), gdyż ostatnie zatrudnienie skarżącego ustało 1 kwietnia 2009 r., natomiast jego żona legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od listopada 2012 r., Sąd wskazuje, że kategoryczne twierdzenie organów w powyższym zakresie nie może być uznane za prawidłowe i nie da się go wyprowadzić ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy zbagatelizowały konieczność dokonania oceny zebranych w sprawie dowodów w ich wzajemnym powiązaniu i całokształcie, skupiając się wyłącznie na czasie ustania zatrudnienia skarżącego. Wbrew przekonaniu organów fakt, że skarżący od kwietnia 2009 r. nie był nigdzie zatrudniony nie może być uznany za rozstrzygający o braku związku pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką, a niemożnością podjęcia przez niego zatrudnienia.
Wyraźnego podkreślenia wymaga bowiem, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia. W przedmiotowej sprawie J. B. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego 19 czerwca 2019 r.
Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ orzekający art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., że pozostaje on bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Przepis ten nie stanowił materialnoprawnej podstawy zaskarżonego orzeczenia, zatem nie mogło dojść do jego niewłaściwego zastosowania.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.
Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku skarżącego o przyznanie mu przez sąd wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, należy wyjaśnić, że w myśl przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. uprawnienia wojewódzkiego sądu administracyjnego są ograniczone do orzekania o charakterze kasacyjnym. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję organu administracji publicznej nie może zatem wkraczać w kompetencje tego organu, zastępując go w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej.
Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości 480 zł.
Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).