Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 1 grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 25 sierpnia 2017 r., którą organ uchylił własną decyzję z dnia 19 października 2011 r. (wraz ze zmianami), dotyczącą przyznania zasiłku stałego oraz składki zdrowotnej.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 25 sierpnia 2017 r. [...] - działając na podstawie art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej powoływanej jako: "k.p.a."), art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm. – dalej jako: "u.p.s.") oraz art. 66 ust. 1 pkt 26, art. 73 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) – uchylił z dniem 1 sierpnia 2017 r. decyzję z dnia 19 października 2011 r. [...] (ze zmianami) dotyczącą przyznania J. K. (zwanemu dalej: "stroną", "skarżącym") zasiłku stałego oraz składki zdrowotnej. Powodem uchylenia decyzji było uzyskanie dochodu na osobę w kwocie przekraczającej kryterium dochodowe na osobę w rodzinie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że stronie na mocy decyzji [...] z dnia 19 października 2011 r. (ze zmianami) został przyznany zasiłek stały. Na podstawie posiadanej dokumentacji ustalono, że zmianie uległa sytuacja dochodowa na osobę w rodzinie strony, która obecnie stanowi dochód na osobę w rodzinie w kwocie 518,46 zł. Stosownie natomiast do art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s. zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, które wynosi 514 zł, co wskazuje, że nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s.
Organ wyjaśnił jednocześnie, że stosownie do treści art. 73 pkt 9 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku stałego powoduje konieczność zaprzestania opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne.
J. K. odwołał się od decyzji organu I instancji podnosząc, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wskazał, że sąd wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r. [...] ustanowił miedzy nim a jego żoną rozdzielność majątkową. Ponadto wskazał, że żona nie opiekuje się nim i nie pomaga mu w niczym, gdyż często przebywa u swojej niepełnosprawnej siostry. Każdy z nich zajmuje oddzielny pokój, a jedynie z kuchni i łazienki korzystają w miarę potrzeb. Sprzątanie, pranie, zakupy, gotowanie też wykonują oddzielnie, zaś każdy z nich płaci połowę czynszu. Wyjaśnił też, że mieszka wraz z żoną w jednym wynajętym od miasta mieszkaniu jedynie z powodu braku środków na wynajęcie osobnego mieszkania. W sprawach bieżących i egzystencjalnych pomaga mu natomiast kolega – W. G. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 1 grudnia 2017 r. [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy, powołując treść art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 106 ust. 5 u.p.s., stwierdził, że podstawą wydania przez organ I instancji decyzji było stwierdzenie zmiany w sytuacji dochodowej w zakresie wysokości dochodu na osobę w rodzinie, który przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej (514 zł na osobę w rodzinie), co było spowodowane przyznaniem dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego.
W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Stwierdził, że z ustaleń zawartych w wywiadzie środowiskowym wynika, iż J. i J. K. w 2016 r. wspólnie podpisali umowę najmu lokalu komunalnego z miastem G.. Oboje korzystają ze sprzętu AGD, łazienki i kuchni znajdującej się we wnęce pokoju J. K.. Z treści załączonych do akt odpisów decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego oraz dodatku energetycznego wynika, że przy występowaniu o te dodatki wskazywano na 2-osobowe gospodarstwo domowe. Twierdzeniom strony odnośnie prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego nie można więc dać wiary, zaś strona nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska.
Organ odwoławczy stwierdził, że skoro oboje małżonkowie korzystają z kuchni znajdującej się we wnęce pokoju strony, korzystają z tych samych sprzętów AGD, ponoszą wspólnie koszty utrzymania i wspólnie występowali o dodatek mieszkaniowy i dodatek energetyczny (co wynika z treści uzasadnień obu decyzji), to w oparciu o zasady wynikające z doświadczenia życiowego należy przyjąć, że prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Tym samym przy obliczeniu wysokości kryterium dochodowego należało uwzględnić dochody obojga małżonków, których łączna suma wynosi 1.036,92 zł (zasiłek pielęgnacyjny - 153 zł; emerytura J. K. - 593,13 zł netto; dodatek mieszkaniowy - 272,21 zł i dodatek energetyczny 15,58 zł), co przy 2-osobowym gospodarstwie domowym daje kwotę 518,46 zł i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia, tj. 514 zł na osobę w rodzinie.
W tej sytuacji nie ulegało wątpliwości, że uzyskane dodatki spowodowały zmianę sytuacji dochodowej strony i zaistniała przesłanka do zmiany wcześniejszej decyzji.
J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. na decyzję organu odwoławczego wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
naruszenie przepisów postępowania, tj.: art 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 14 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1-2, art. 80, art. 81, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe ustalenie okoliczności stanu faktycznego i ich niewłaściwą ocenę;
naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 6 pkt 14 u.p.s. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym i niezastosowanie przepisów art. 6 pkt 10 tej ustawy oraz naruszenie przepisów art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.s. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym i niezastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy.
Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. o sygnaturze III SA/Gd 289/17 oraz akt sprawy Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze I OSK 2350/17, w tym treści uzasadnienia wyroku.
Jego zdaniem zaskarżona decyzja została wydana bezpodstawnie, gdyż stan faktyczny – tj. okoliczność prowadzenia przez niego wspólnie z żoną gospodarstwa domowego - ustalony został błędnie oraz z naruszeniem przepisów prawa, co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 2350/17).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje:
W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Skarga dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 1 grudnia 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 25 sierpnia 2017 r., którą organ uchylił własną decyzję z dnia 19 października 2011 r. (zmienianą późniejszymi decyzjami) orzekającą o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego oraz składki zdrowotnej, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm. – dalej jako: "u.p.s.").
W myśl art. 37 ust. 1 u.p.s. zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jak również osobie pełnoletniej pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 8 ust. 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", a także 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 514 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej (np. ubóstwa; bezdomności; bezrobocia; niepełnosprawności; długotrwałej lub ciężkiej choroby). Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;
- 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
- 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.
W niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że skarżący prowadzi 2-osobowe gospodarstwo domowe. W pierwszoinstancyjnej decyzji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego, z którego wynikałoby na podstawie jakich to, stwierdzonych w postępowaniu wyjaśniającym okoliczności faktycznych organ przyjął za udowodnioną okoliczność prowadzenia przez skarżącego 2-osobowego gospodarstwa domowego, co w sposób oczywisty stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Wadę tę starał się naprawić organ odwoławczy w decyzji z dnia 1 grudnia 2017 r., z uzasadnienia której wynika, że organ ten doszedł do wniosku o prowadzeniu przez skarżącego 2-osobowego gospodarstwa domowego w oparciu o treść wywiadu środowiskowego, przyjmując, że skoro w 2016 r. małżonkowie - J. i J. K. wspólnie podpisali umowę najmu lokalu komunalnego z miastem G. i korzystają z kuchni znajdującej się we wnęce pokoju skarżącego, a także wspólnie korzystają z tych samych sprzętów AGD, ponoszą wspólnie koszty utrzymania i wspólnie występowali o dodatek mieszkaniowy oraz dodatek energetyczny, to w oparciu o zasady wynikające z doświadczenia życiowego należy przyjąć, że prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a w konsekwencji przy wyliczeniu wysokości kryterium dochodowego skarżącego uprawniającego do otrzymywania zasiłku stałego (wraz ze składką zdrowotną) należało uwzględnić dochody obojga małżonków, których łączna suma wynosi 1.036,92 zł miesięcznie (tj. zasiłek pielęgnacyjny skarżącego - 153 zł; emerytura J. K. - 593,13 zł; dodatek mieszkaniowy - 272,21 zł i dodatek energetyczny - 15,58 zł), co przy 2-osobowym gospodarstwie domowym daje kwotę 518,46 zł i przekracza kwotę kryterium dochodowego uprawniającą do uzyskania świadczenia, tj. kwotę 514 zł na osobę w rodzinie.
Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska, a jego twierdzeniom odnośnie prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego nie można dać wiary.
W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego, a w konsekwencji – wobec dodatkowo stwierdzonego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. – także organu I instancji należy uznać za co najmniej przedwczesne, bowiem pozbawione wszechstronnej oceny należycie zgromadzonego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że skarżący w treści skargi odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 2350/17), który – po rozpoznaniu jego skargi kasacyjnej – uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 22 czerwca 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 289/17) oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 7 lutego 2017 r. i decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 28 września 2016 r. w przedmiocie zmiany decyzji z dnia 19 października 2011 r. w sprawie zasiłku stałego, wskazując na niedostatki postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy - a zaaprobowanego przez tut. Sąd - w kontekście ustalenia okoliczności prowadzenia przez J. K. wraz z J. K. wspólnego gospodarstwa domowego. Stanowisko NSA wynikające z powyższego wyroku, wydanego de facto w innej sprawie, bowiem odnoszącego się do stanu faktycznego będącego podstawą ustalenia dla skarżącego prawa do zasiłku stałego z innego okresu (tj. września 2016 r.), jakkolwiek nie może być – jak zdaje się oczekiwać skarżący – w pełni uwzględnione w niniejszej sprawie, to jednak wyrażona w nim ocena prawna oraz określone wadliwości postępowania dowodowego przeprowadzonego w tamtej sprawie przez organy, na które w ww. wyroku zwrócił uwagę NSA, a które w ocenie Sądu odwoławczego były konieczne dla prawidłowego ustalenia składu osobowego gospodarstwa domowego J. K. i w konsekwencji istotne dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia tamtej sprawy, pozostają aktualne również w niniejszej sprawie.
W powołanym wyroku NSA wskazał m.in., że nieuprawnione jest takie stanowisko, zgodnie z którym nie jest możliwe prowadzenie jednoosobowego gospodarstwa wobec braku własnych środków na jego utrzymanie z uwagi na to, że jest się osobą niepełnosprawną, a jedynym dochodem jest zasiłek pielęgnacyjny, gdyż stanowisko takie narusza art. 6 pkt 10 u.p.s. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że istotę przesłanki "prowadzenia jednoosobowego gospodarstwa domowego" stanowi posiadanie własnych środków na utrzymanie, a tym samym uznanie, że brak posiadania własnych środków na utrzymanie pozbawia stronę przymiotu "osoby samotnie gospodarującej" w świetle ww. ustawy.
Sąd odwoławczy zwrócił także uwagę na to, że samo wspólne zamieszkiwanie nie przesądza o byciu rodziną w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s., gdyż dla stwierdzenia takiego stanu konieczne jest również należyte wykazanie faktu współdziałania osób w sprawach życia codziennego. W tym kontekście Sąd zwrócił uwagę na nie uwzględnienie informacji wskazanych w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta G., że w codziennych czynnościach skarżącemu pomaga mu W. G, a także na wadliwości formalne w zakresie przesłuchania J. K..
W niniejszej sprawie skarżący w toku postępowania przed organami niezmiennie twierdził, że prowadzi jednoosobowe i odrębne od żony - J. K. gospodarstwo domowe, w którym sprząta, pierze, zaopatruje się w zakupy i gotuje, jednocześnie podkreślając, że w sprawach bieżących i egzystencjalnych pomaga mu kolega – W. G, natomiast J. K. nie opiekuje się nim i mu nie pomaga, gdyż opiekuje się swoją niepełnosprawną siostrą (T. Ż.), u której częstokroć przebywa (w G. przy ul. [...]). Skarżący wyjaśniał, że nie korzysta ze świadczeń i dochodów otrzymywanych przez J. K., podkreślając przy tym, że ma z żoną orzeczoną rozdzielność majątkową, natomiast jedynym powodem nie rozwiedzenia się z nią i zajmowania wspólnie mieszkania jest brak środków finansowych.
W tym miejscu należy podkreślić, że dla określenia, czy dana osoba jest osobą samotnie gospodarującą istotne jest ustalenie faktycznego związku osób wspólnie zamieszkujących. Wyjaśnienia w związku z tym wymaga, czy codzienne sprawy związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, takie jak: zapewnienie środków utrzymania, utrzymanie porządku i czystości, przygotowywanie posiłków, załatwianie bieżących spraw życia codziennego (m.in. załatwienie spraw urzędowych) odbywają się wyłącznie z udziałem jednej osoby, czy też przy współpracy innych osób przebywających w danym gospodarstwie dla osiągnięcia wspólnych celów bytowych. Przejawem wspólnego gospodarowania jest również możliwość swobodnego i nieograniczonego dostępu do wszystkich pomieszczeń i urządzeń domowych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 347/18, LEX nr 2523791). Faktyczny związek oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania.
Wspólnie gospodarować oznacza wspólne prowadzić gospodarstwo domowe, a cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1326/13, LEX nr 2007841).
W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy administracji w niniejszej sprawie nie obrazuje w sposób dostateczny sytuacji faktycznej, która dawałaby podstawę do ustalenia – w sposób wszechstronny i jednoznaczny – czy skarżący, tak jak twierdzi, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, czy też okoliczności sprawy wskazują na to, że gospodarstwo to jest prowadzone wspólnie z J. K.. W okolicznościach niniejszej sprawy – dla właściwego ustalenia sytuacji rodzinnej skarżącego stosownie do treści art. 6 pkt 14 w zw. z pkt 10 u.p.s., a w konsekwencji ustalenia jego prawa (rozmiaru prawa) do zasiłku stałego stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.s. – konieczne wydaje się zatem poddanie szczególnej weryfikacji twierdzeń skarżącego odnośnie braku jakiejkolwiek (codziennej) współpracy w sprawach bieżących związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego z J. K.. Pomocne w tym zakresie może okazać się przeprowadzenie dowodu z przesłuchania J. K. na okoliczność wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania ze skarżącym, jak również przesłuchanie W. G. na okoliczność świadczonej przez niego wobec skarżącego pomocy, jej rozmiaru i częstotliwości, a także jego wiedzy co do zakresu faktycznej współpracy w prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego przez skarżącego i J. K..
Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.