Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 27 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 449/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 14 stycznia 2020 r. odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzekło odmawiając przyznania przedmiotowego świadczenia od dnia 1 lutego 2019 r. do dnia 6 stycznia 2020 r. i umarzając postępowanie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 7 stycznia 2020 r.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 14 stycznia 2020 r. (nr (...)) Wójt Gminy - na podstawie art. 6, art. 33 oraz art. 40 § 2 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej zwanej jako: "k.p.a.") oraz art. 2, art. 3, art. 17, art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r."), § 1, § 2 § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku Nr [...] złożonego w dniu 5 lutego 2019 r. - odmówił M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką – U.G., od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, tj. 1 lutego 2019 r. do dnia do dnia śmierci osoby wymagającej opieki, tj. 6 stycznia 2020 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek M.G. (dalej zwana także "wnioskodawczynią", "stroną", "skarżącą") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – U.G., złożony w dniu 5 lutego 2019 r., został rozpatrzony negatywnie decyzją Wójta Gminy z dnia 20 lutego 2019 r. (nr (...)). Decyzja ta po rozpatrzeniu odwołania została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2019 r. (nr (...)) uchylona w całości a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji wezwał wnioskodawczynię do złożenia wyjaśnień w sprawie rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia i opieki nad matką.

Z oświadczenia złożonego w dniu 2 stycznia 2020 r. wynika, że strona zrezygnowała z zatrudnienia z dniem 31 października 2018 r. w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką, która wymaga całodobowej opieki, przez co nie może podjąć żadnego zatrudnienia. Znaczny stopień niepełnosprawności matki – U.G. został orzeczony przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 8 października 2018 r. łącznie ze wskazaniem, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 24 sierpnia 2018 r., tj. po ukończeniu przez U.G.

25. roku życia. Z dokumentów wynika ponadto, że wnioskodawczyni pobierała w Ośrodku Pomocy Społecznej w Ł. specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką U.G., w okresie od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. Rodzinny wywiad środowiskowy potwierdził, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad matką i że w związku z tą opieką nie podejmowała zatrudnienia. Matka wnioskodawczyni zmarła w dniu 6 stycznia 2020 r.

Organ przytoczył treść przepisów zawartych w art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 1b u.ś.r. i wskazał na treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), który stwierdza, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jednak nie oznacza to wykluczenia tego kryterium ze stosowania. Organ stwierdził, że przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego bierze pod uwagę przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza że wiążą organ wypłacający świadczenia rodzinne w taki sposób, że ich przyznanie uzależnione jest od spełnienia warunków w niej określonych. Do czasu kiedy w drodze inicjatywy władzy ustawodawczej przepisy obowiązującego prawa nie zostaną zmienione bądź uchylone, organy administracji publicznej rozstrzygając daną sprawę administracyjną są zawiązane tymi przepisami zgodnie z zasadą praworządności określoną przepisem art. 6 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe organ odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stronie w związku z opieką nad matką, gdyż w sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., natomiast ustalony znaczy stopień niepełnosprawności u U.G., datuje się od 24 sierpnia 2018 r., tj. po ukończeniu przez nią 25. roku życia, łącznie ze wskazaniem, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje.

Po rozpoznaniu wniesionego przez M.G. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 marca 2020 r. (nr (...)) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1 b u.ś.r. - orzekło o: 1/ uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości;

2/ odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką U.G. od dnia 1 lutego 2019 r. do dnia 6 stycznia 2020 r.;

3/ umorzeniu postępowania w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką U.G.od dnia 7 stycznia 2020 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył m.in., że składając wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz matki – U.G. (ur. w dniu 12.04.1928 r.) wnioskodawczyni w piśmie datowanym na dzień 1 lutego 2019 r. wskazała, że w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania wnosi o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania świadczenia opiekuńczego. Zostało to także powtórzone przez stronę w odrębnym oświadczeniu wskazującym na art. 27 ust. 5 u.ś.r. Do wniosku dołączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności U.G. z dnia 8 października 2018 r., z którego wynika, że znaczny stopień niepełnosprawności został wydany na stałe. Zwrócono uwagę także, że w aktach sprawy znajduje się decyzja organu I instancji z dnia 21 listopada 2018 r. (nr (...)), przyznająca wnioskodawczyni prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną – U.G. w kwocie 620 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala uznać, iż wnioskująca strona sprawowała opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką od dnia 1 listopada 2018 r. Ostatnie zatrudnienie wnioskodawczyni ustało z dniem 31 października 2018 r. (świadectwo pracy wystawione w tym dniu przez Parafię Rzymsko-katolicką p.w. "A" w R.). Wykazany zakres czynności wykonywanych przez stronę w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Kolegium uznało za sprawowanie nad nią stałej lub długotrwałej opieki.

Odnosząc się natomiast do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), przytaczając fragmenty uzasadnienia tego wyroku, Kolegium wskazało, że choć Trybunał orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w orzeczonym zakresie, to jednak nie uchylił tego przepisu.

Odnosząc zatem zarzuty wniesionego odwołania oraz treść opisanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego do niniejszej sprawy, a w szczególności zebranego w sprawie materiału dowodowego, Kolegium uznało odwołanie za nieuzasadnione, bowiem z analizy akt sprawy wynika bezspornie, że momentu powstania niepełnosprawności u U.G. nie sposób ustalić, a mając na uwadze fakt, że znaczny stopień niepełnosprawności został przyznany dopiero od dnia 24.08.2018 r., to zasadnym jest uznanie, iż niepełnosprawność powstała już po ukończeniu przez nią 18. lub 25. roku życia, co wskazuje, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. uprawniające do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium wyjaśniło, że uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie jest uzasadnione faktem zgonu w dniu 6 stycznia 2020 r. niepełnosprawnej matki – U.G.. Fakt ten oznacza bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., uzasadniającą umorzenie postępowania w sprawie poczynając od dnia następnego po zgonie osoby niepełnosprawnej, czyli od dnia 7 stycznia 2020 r.

M.G. zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) skarżąca wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi skarżąca w dniu 5 lutego 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – U.G., załączając do wniosku m.in.: orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 8 września 2018 r., zaliczające U.G. do znacznego stopnia niepełnosprawności, z informacją, że nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje oraz że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 24 sierpnia 2018 r., oraz oświadczenie, że na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do obecnie przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Mając powyższe na uwadze w niniejszej sprawie należało rozstrzygnąć spór, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że nie da się ustalić, że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej (jej matki), nad którą sprawowana jest opieka, powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia czy też ukończenia 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.).

Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.

W niniejszej sprawie organy uznały, że z uwagi na fakt, iż ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności matki skarżącej, urodzonej w 1928 r. nastąpiło od daty 24 sierpnia 2018 r., zaś nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje, to tym samym skarżąca nie spełnia określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunku do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) nie zmienia w tym zakresie jej sytuacji prawnej.

Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60).

Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W niniejszej sprawie organy z tego obowiązku się nie wywiązały.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zaistniała zatem w omawianym zakresie podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.s.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu orzekającego należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że organy obu instancji wadliwie przyjęły, iż skarżąca nie może uzyskać wnioskowanego świadczenia ze względu na to, że niepełnosprawność jej matki powstała przed upływem okresów wskazanych w art.17 ust. 1b u.ś.r.

Z powyższych względów Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości 480 zł.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa do świadczenia leży po stronie organów administracji publicznej. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią zatem przedstawione wyżej stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Mając z kolei na uwadze czasowy zakres świadczenia organy uwzględnią - stosownie do dyspozycji art. 24 ust. 2 u.ś.r.- okoliczność złożenia przez skarżącą wniosku w lutym 2019 r. oraz skorzystania przez nią na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. z prawa wyboru świadczenia, jak również fakt, że matka skarżącej zmarła w dniu 6 stycznia 2020 r.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).