Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 maja 2001 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] stwierdził brak podstaw do uznania choroby zawodowej u R. C..
Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 15 marca 2002 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu wskazał, że u R. C. rozpoznano niedosłuch przewodzeniowo – odbiorczy bez podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, ponieważ został on spowodowany czynnikami pozazawodowymi – zapaleniem ucha w dzieciństwie, chorobą Menier´a. Jednostka rozpoznana u strony nie znajduje się w wykazie chorób zawodowych, ponieważ w poz. 15 tego wykazu znajduje się "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 października 2004 r. w sprawie sygn. 3 II SA/Gd 970/02 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jest lakoniczne, nie wyjaśnia, dlaczego przyjęto w nim, że u skarżącego rozpoznano niedosłuch przewodzeniowo – odbiorczy i dlaczego przyjęto, że brak podstaw do uznania choroby - zawodowego uszkodzenia słuchu. Brak także szczegółowych rozważań dotyczących przebytej w dzieciństwie przez skarżącego choroby i jej wpływu lub braku tego wpływu na stan zdrowia skarżącego. W orzeczeniu nie wyjaśniono różnicy między niedosłuchem przewodzeniowo – odbiorczym oraz niedosłuchem obustronnym typu odbiorczego i przyczyn obu rodzajów niedosłuchu oraz dlaczego w orzeczeniu przyjęto, że tylko ten ostatni rodzaj niedosłuchu może być podstawą do uznania choroby zawodowej, bowiem w załączniku do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych – wykazie chorób zawodowych pod poz. 15 znajduje się nie niedosłuch obustronny typu odbiorczego, lecz uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu.
Pismo Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia 27 lutego 2002 r. nie zawiera również wyczerpującego wyjaśnienia tej kwestii, lecz powtórzenie dotychczasowego rozpoznania oraz dodatkowe wskazanie, że tylko niedosłuch obustronny typu odbiorczego może być podstawą do uznania choroby zawodowej. Organy nie powinny przy tak lakonicznym uzasadnieniu orzeczenia oprzeć na nim swoich decyzji. Ponadto organy inspekcji sanitarnej poza zakresem swoich rozważań pozostawiły informacje podane w zgłoszeniu podejrzenia u skarżącego choroby zawodowej, z których wynika, że skarżący, mający 28 lat stażu pracy, był narażony na czynnik szkodliwy – hałas.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 21 kwietnia 2006 r. nr [...] stwierdził brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem u R. C., która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją z dnia 29 czerwca 2006 r. nr [...] przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...]. Organ II instancji powołał się na § 10 ust. 1 i ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż R. C. pracował w latach 1972 – 2001 w "A" Sp. z o.o. w B. na następujących stanowiskach: ślusarz, brygadzista, pracownik rozdzielni robót, wydawca, kompletator - w środowisku, gdzie poziom dźwięku nie przekraczał normatywów higienicznych.
Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. (dalej WOMP) w piśmie z dnia 6 lipca 2005 r. szczegółowo uzasadnił, iż niedosłuch przewodzeniowo – odbiorczy (mieszany) spowodowany jest uszkodzeniem ucha środkowego lub zewnętrznego w wyniku procesu zapalnego lub urazu. Niedosłuch tego typu nie może zostać wywołany długotrwałym oddziaływaniem hałasu ponadnormatywnego charakterystycznego dla ekspozycji zawodowej. Hałas uszkadza bowiem komórki słuchowe narządu Cortiego zlokalizowanego w ślimaku (ucho wewnętrzne), co powoduje niedosłuch typu odbiorczego z lokalizacją ślimakową.
Nie można wykluczyć, że przyczyną niedosłuchu u strony mogło być przebyte obustronne zapalenie ucha środkowego w dzieciństwie i choroba Menier’a. W kolejnej opinii z dnia 3 października 2005 r. WOMP w G. podtrzymał w całości swoje wcześniejsze orzeczenie lekarskie. Organ odwoławczy podniósł ponadto, iż orzeczenie WOMP w G. zostało podtrzymane w całości przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. (dalej IMP). W swoim orzeczeniu IMP wskazał, że w przebiegu choroby Meniere'a dochodzi do zaniku elementów nabłonkowych i nerwowych w ślimaku i błędniku. Choroba rozwija się powoli w ciągu wielu lat, ma przebieg napadowy i objawia się postępującą głuchotą, zawrotami głowy i szumem usznym. Z dokumentacji lekarskiej wynika, że R. C. w 1976 r. został uznany za niezdolnego do służby wojskowej ze względu na stan słuchu.
Z analizy przebiegu pracy zawodowej wynika, że był on narażony na hałas wynoszący 81-85 dB(A) w latach 1975 - 1978 oraz 78-79dB(A) w latach 1978-83 - łącznie ok. 9 lat. To krótkotrwałe narażenie na poziomy hałasu nie przekraczające obowiązującego normatywu higienicznego nie stwarzało istotnego ryzyka trwałego uszkodzenia słuchu. IMP stwierdził, że obserwowany postępujący i stopniowo narastający niedosłuch następował u R. C. od wczesnego dzieciństwa w wyniku przebytych stanów zapalnych ucha środkowego i wyrostka sutkowego oraz ujawnionej w 1957 r. choroby Meniere'a (schorzenie samoistne) i nie jest przyczynowo związany z ekspozycją zawodową na hałas środowiska pracy. W latach 1972-1983 słuch R. C. był na tyle wydolny, że uzyskał on uprawnienia do obsługi suwnic i wózka widłowego, a w listopadzie 1983 r. ze względu na pogorszenie słuchu przeniesiony został na stanowisko pracownika rozdzielni robót bez narażenia na hałas. W okresie od 1983 r. do 2001 r. (18 lat) nie był on narażony na działanie hałasu. Praca zawodowa ustała całkowicie w 2001 r.
Z audiogramów zawartych w dokumentacji lekarskiej (od 14.06.1999 r., 13-18.11.2000 r., 15.01.2001 r., 24.01.2001 r.) wynika, że pomimo braku narażenia na hałas środowiska pracy od 1983 r. słuch u p. R. C. nadal się pogarszał, co stanowi dowód na etiologię pozazawodową uszkodzenia słuchu. IMP wskazał, że uszkodzenie słuchu spowodowane hałasem ma charakter trwały i nie ulega poprawie ani progresji po ustaniu pracy zawodowej w warunkach narażenia na hałas. Hałas powoduje wyłącznie uszkodzenie komórek słuchowych ślimaka, co w konsekwencji prowadzi do obustronnego odbiorczego uszkodzenia słuchu. Hałas nigdy nie powoduje uszkodzenia błędnika. W tej sytuacji w przypadku p. R. C. brak jest- z lekarskiego punktu widzenia - podstaw do uznania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonym obecnie uszkodzeniem słuchu, a odległym w czasie i krótkotrwałym narażeniem na hałas (mieszczący się w granicach NDN) w miejscu pracy, które ustało w 1983 r. (tj. 22 lata temu) i rozpoznania choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, iż sporządzenie wywiadu środowiskowego dopiero w 2005 roku nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż u strony rozpoznano ubytek słuchu typu przewodzeniowo – odbiorczego, który nie jest charakterystyczny dla uszkodzeń słuchu spowodowanych hałasem. Podobnie nie miało wpływu na wydane orzeczenia lekarskie niewymienienie wszystkich wyników badań audiometrycznych w druku wywiadu środowiskowego, albowiem orzecznicy przy wydawaniu opinii lekarskich byli w posiadaniu całości zgromadzonej dokumentacji (w tym badań audiometrycznych, na które powołuje się strona w odwołaniu). W tej sytuacji organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W skardze R. C. podniósł, iż organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy stosownie do dyspozycji art. 7 k.p.a. Na jego wniosek z 2000 roku w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej lekarz profilaktyk nie sporządził żadnego wywiadu środowiskowego (wywiad został sporządzony dopiero 3.03.2005 r.), jedynie sporządzono wywiad zawodowy, na podstawie którego WOMP w G. wszczął postępowanie. Zarzucił, iż badania przeprowadzone przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. wykazały stan jego słuchu na dzień 16.01.2006 r. czyli po upływie 5 lat od dnia zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej tj. 15.01.2001 r. Podniósł, iż zgodnie z audiogramami przeprowadzonymi w miejscu pracy przez lekarza profilaktyka jego słuch zaczął pogarszać się w toku pracy, nie zaś jak domniemają lekarze Instytutu wraz z wiekiem.
Ponadto nie stwierdzono w 100 %, by to choroba Meniere'a dokonała zmian w słuchu wcześniej (przed zgłoszeniem choroby zawodowej), gdyż brak jest możliwości takiego stwierdzenia, a uzyskiwane przez skarżącego uprawnienia temu przeczą.
W ocenie skarżącego zaniedbanie obowiązków służbowych przez osoby upoważnione do wydania decyzji, a w szczególności brak nakazania przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i badań lekarskich bezpośrednio po zgłoszeniu choroby zawodowej, to jest w 2001 roku, miały wpływ na decyzję wydaną 5 lat później przez IMP w Ł..
W okresie po 2001 roku stan jego zdrowia uległ znacznemu pogorszeniu, między innymi także słuch, którego utrata jest następstwem przebytych w ostatnim okresie chorób. Stwierdził, że lekarz profilaktyk nie odniósł się do zasadniczych pytań odnoszących się do punktu 10 przeprowadzonego wywiadu środowiskowego - czasokres pracy od 02.11.1983 r. - 15.09.2001 r. oraz punktu 12 "brak audiogramów do wglądu uniemożliwia ustosunkowanie się do ich treści", powołując się tylko na te, które były dla niego w miarę korzystne. Skarżący wskazał, że jest w posiadaniu audiogramów, które zostały pominięte w wywiadzie.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.), który z mocy § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) ma zastosowanie w niniejszej sprawie - za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Z powyższego wynika, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy sytuacji określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy.
Wykaz chorób zawodowych w pkt 15 wymienia uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Stosownie zaś do treści § 10 ust. 1 na podstawie orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego właściwy ze względu na siedzibę zakładu pracy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia.
Wskazać trzeba, że rozpatrujące ponownie sprawę organy administracji zastosowały się do zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 października 2004 r. i doprowadziły do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości związanych z odmową uznania schorzenia występującego u skarżącego za chorobę zawodową.
Jak wynika z akt sprawy organy administracji wydając decyzje o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u R. C. oparły się na orzeczeniach lekarskich wydanych przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G., Instytut Medycyny Pracy w Ł. oraz sporządzony wywiad środowiskowy. Zarówno Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G., jak również Instytut Medycyny Pracy w Ł. zgodnie orzekły, iż ubytek słuchu występujący u skarżącego nie wiąże się z warunkami pracy. I tak Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. (WOMP) w opinii z dnia 6 lipca 2005 r. rozpoznał u skarżącego niedosłuch obustronny typu przewodzeniowo – odbiorczego. Niedosłuch tego typu spowodowany jest uszkodzeniem ucha środkowego lub zewnętrznego zwykle w wyniku procesu zapalnego lub urazu. Niedosłuch tego typu nie może zostać wywołany długotrwałym oddziaływaniem hałasu ponadnormatywnego charakterystycznego dla ekspozycji zawodowej. Zdaniem jednostki orzeczniczej nie można wykluczyć, iż przyczyną niedosłuchu u skarżącego mogło być przebyte obustronne zapalenie ucha środkowego w dzieciństwie i choroba Meniere’a.
W orzeczeniu lekarskim z dnia 3 października 2005 r. WOMP w całości podtrzymał powyższe własne orzeczenie. Rozpoznanie dokonane przez WOMP w całości potwierdził Instytutu Medycyny Pracy w Ł. w orzeczeniu lekarskim z dnia 16 stycznia 2006 r. Po konsultacji otolaryngologicznej skarżącego stwierdzono u niego obustronną głuchotę mieszaną (przewodzeniowo – odbiorczą), cechy uszkodzenia lewego błędnika, zmiany pozapalne obu uszu, przebytą w dzieciństwie mastoidectomię oraz chorobę Meniere’a. Wskazano, iż postępujący i stopniowo narastający niedosłuch następował u skarżącego od wczesnego dzieciństwa w wyniku przebytych stanów zapalnych ucha środkowego i wyrostka sutkowego oraz ujawnionej w 1957 r. choroby Meniere’a i nie jest przyczynowo związany z ekspozycją zawodową na hałas środowiska pracy. W latach 1972 – 1983 słuch u skarżącego był na tyle dobry, iż uzyskał on uprawnienia do obsługi suwnic i wózka widłowego.
Nadto IMP wskazał, iż za pozazawodową etiologią powstania choroby u skarżącego przemawia utrzymywanie się dolegliwości pomimo przerwania pracy zawodowej. W listopadzie 1983 r. ze względu na pogorszenie się słuchu skarżący został przeniesiony na stanowisko pracownika rozdzielni robót bez narażenia na hałas, zaś od 1983 r. do 2001 r. nie był narażony na działanie hałasu. Tymczasem z audiogramów zawartych w dokumentacji lekarskiej wynika, że pomimo braku narażenia na hałas środowiska pracy od 1983 r. słuch u skarżącego nadal się pogarszał, co właśnie świadczy o pozazawodowej etiologii uszkodzenia słuchu u skarżącego.
Nadto wskazano, iż uszkodzenie słuchu spowodowane hałasem ma charakter trwały i nie ulega poprawie ani progresji po ustaniu (w 2001 r.) pracy zawodowej w warunkach narażenia na hałas. Hałas powoduje wyłącznie uszkodzenie komórek słuchowych ślimaka, co w konsekwencji prowadzi do obustronnego odbiorczego uszkodzenia słuchu. Hałas nigdy nie powoduje uszkodzenia błędnika.
Brak jest w tej sytuacji podstaw do zakwestionowania wniosków wynikających z opinii Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. jak i Instytutu Medycyny Pracy w Ł.. Jednostki orzecznicze w sposób przekonywający wyjaśniły, z jakich przyczyn choroby skarżącego nie można uznać za chorobę zawodową. Brak związku przyczynowego między schorzeniem a działaniem szkodliwych czynników występujących w środowisku pracy wyklucza możliwość uznania choroby za chorobę zawodową. Powyższe nie przeczy narażeniu skarżącego (okresowo) na hałas, ale wskazuje, że zmiany chorobowe stwierdzone u niego nie są typowe dla objawów klinicznych uszkodzenia słuchu przez hałas. Podnieść należy, że kwestia narażenia skarżącego na hałas ponadnormatywny w okresie od 1.09.1975 r. do 2.11.1983 r. (8 lat) była przedmiotem rozważań ze strony WOMP i IMP w Ł., które to jednostki stwierdziły, iż nie był to czynnik powodujący uszkodzenie narządu słuchu u skarżącego.
Uznać zatem trzeba, że jednostki orzecznicze w sposób przekonywający wyjaśniły, z jakich przyczyn choroby skarżącego nie można uznać za chorobę zawodową. W tej sytuacji orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej jest wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, prowadzi więc do odmowy stwierdzenia choroby. Organy inspekcji sanitarnej nie są bowiem uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, która prowadziłaby do odmiennego rozpoznania schorzenia.
Podnieść należy, iż naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - określone w art. 6 i 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz dochodzenie prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy administracji sprostały tym wymogom.
Zarzuty skargi są jedynie polemiką z należycie umotywowanymi wnioskami orzeczeń lekarskich, na których organy administracji oparły rozstrzygnięcie sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego jednostki orzecznicze wydające orzeczenia lekarskie w niniejszej sprawie były w posiadaniu dokumentacji lekarskiej skarżącego, w tym również audiogramów. Skarżący, który twierdził, że jest w posiadaniu audiogramów, które jakoby pominięto powinien je przedłożyć organom w toku postępowania. Nie dołączył ich zresztą także do skargi. Wskazać nadto trzeba, iż skarżący nie przedstawił żadnej dokumentacji lekarskiej, która pozwoliłaby jednostkom orzeczniczym na weryfikację jego twierdzeń, iż pogarszający się od 2001 roku stan jego zdrowia miał również wpływ na pogorszenie się słuchu, pomimo iż jednostki orzecznicze zwracały się do skarżącego o przedstawienie wszelkiej dokumentacji medycznej, jaka znajduje się w jego posiadaniu. Sporządzenie wywiadu środowiskowego dopiero w 2005 r. – wbrew twierdzeniom skarżącego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co zostało wyjaśnione w zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze Sąd, uznając skargę za bezzasadną, oddalił ją na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.