Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 27 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 608/20

Uzasadnienie

G. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 kwietnia 2020 r. sygn. akt [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia 16 stycznia 2020 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Organ I instancji odmówił G. G. świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na J. K. z uwagi na to, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w późniejszym okresie, tj. po osiągnięciu 81. roku życia. Przedmiotowe świadczenie przysługuje bowiem jedynie, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Po rozpoznaniu odwołania strony, zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż wnioskująca jest córką J. K. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 2 czerwca 2017 r. wynika, że J. K. została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2017 r., niepełnosprawność istnieje od 81. roku życia.

Dnia 5 grudnia 2019 r. strona złożyła oświadczenie i wskazała, że M. K. podejmuje prace dorywcze, a w listopadzie zarobił 1.500 zł. J. K. ma prawdopodobnie 1.200 zł emerytury, którą pobiera ojciec i który kupuje leki oraz pampersy.

Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że strona zamieszkuje w miejscowości Ś. z mężem, 2 dzieci oraz matką J. K.. M. K. zamieszkuje oddzielnie w miejscowości S., jest rencistą. Rodzina strony prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. J. K. jest po udarze (2016 r.), nie chodzi, nie mówi i jest pampersowana. W mieszkaniu znajduje się łóżko i sprzęt do pielęgnacji J. K.. Łączny dochód w rodzinie to 2.437 zł. M. K. ma z kolei problemy zdrowotne z nerką (wykryto guz), wcześniej przeszedł udar i wylew. W związku z tym nie jest w stanie opiekować się żoną i sam potrzebuje pomocy, dlatego opiekę nad J. K. musiała przejąć córka. Strona od 2 maja 2017 r. pobiera zasiłek opiekuńczy wraz ze składką emerytalno-rentową i zdrowotną.

Strona dnia 11 grudnia 2019 r. złożyła ponadto oświadczenie, że jest osobą bezrobotną i ma na utrzymaniu 2 dzieci w wieku szkolnym. W 2016 r. rozpoczęła pracę, jednakże w okresie oczekiwania na umowę o pracę J. K. dostała udaru i przez to została osobą niepełnosprawną. Z uwagi na stan zdrowia ojca, jako jedyna córka, musiała się zaopiekować mamą. W 2017 r. przyznano jej zasiłek opiekuńczy w kwocie 620 zł.

Zgodnie z informacją przesłaną z ZUS-u strona posiada udowodnione 2 lata i 7 miesięcy składkowych pracy.

Następnie organ zauważył, że stanowiący materialną podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.ś.r.", wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego K 38/13 z 21 października 2014 r. istotnie został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

W ocenie organu, wyrok ten nie oznacza jednak usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. To stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prezentuje konsekwentnie we wszystkich decyzjach wydawanych w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych przewidzianych przepisami art. 17 u.ś.r. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało na punkt ósmy uzasadnienia wyroku TK. Z tej części uzasadnienia wyroku Trybunału wynika, że ustawodawca zobowiązany jest precyzyjnie określić przesłanki zróżnicowania i w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, które nie są dziećmi albowiem Konstytucja nie stwarza podstaw różnicowania sytuacji prawnej podmiotów należących do tej samej grupy, a takie zróżnicowanie mogłoby być uznane za uzasadnione tylko, gdyby opierało się na obiektywnych kryteriach odnoszących się do oceny całokształtu sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej.

To w ocenie Kolegium oznacza, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok Trybunału nie oznacza jednak usunięcia tego kryterium z ustawy. Nie stanowi również podstawy do uchylenia tych decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie kreuje także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Wykonanie wyroku Trybunału wymaga podjęcia niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest jednak ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.

W konsekwencji w przedmiotowym postępowaniu niezbędne jest poczynienie ustaleń co do tego, kiedy wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnowała z zatrudnienia i czy niepodejmowanie pracy ma realny, faktyczny związek z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Ustalenie daty od której wnioskująca zrezygnowała z zatrudnienia i daty, od której nie podejmuje pracy ma istotne znaczenie, bowiem przesłanka ta musi mieć ścisły związek z koniecznością sprawowania opieki nad członkiem rodziny niej wymagającym. Zważywszy natomiast, że drugą z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną to opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni.

Ze złożonego przez skarżącą oświadczenia wynika natomiast, że w 2016 r., tj. w wieku 44 lat, rozpoczęła pracę jako pomoc kuchenna. Natomiast łączny okres zatrudnienia skarżącej to łącznie 2 lata i 7 miesięcy. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że strona także zanim matka zachorowała nie pracowała nigdzie na stałe.

Z oświadczenia strony wynika bowiem, że w 2016 r. strona dopiero rozpoczęła pracę i czekała na umowę o pracę, gdy jej mama dostała udaru.

Na tej podstawie Kolegium przyjęło, że brak jest bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowanie pracy przez stronę pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Kolegium stwierdziło ponadto, że wbrew twierdzeniom M. K., stan jego zdrowia nie uniemożliwia mu opieki nad żoną. Podczas rodzinnego wywiadu strona oświadczyła bowiem, że jej ojciec pobiera emeryturę mamy i kupuje leki, pampersy.

W skardze na decyzję organu odwoławczego G. G. zarzuciła naruszenie:

1. 1) prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy spełnia ona wszystkie przesłanki do jego przyznania;
2. 2) prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., polegające na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim stanowi negatywną przesłankę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy wskazują, iż to skarżąca jest jedyną osobą, która może zapewnić pomoc i opiekę swojej matce;
3. 3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na ich dowolnej interpretacji i uznanie, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Z ustaleń organów wynika, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 2 czerwca 2017 r. J. K. została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2017 r., a niepełnosprawność istnieje od 81. roku życia.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odmawiając stronie skarżącej prawa do świadczenia organ odwoławczy wskazał na okoliczność, że niepełnosprawność J. K. nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Ponadto organ odwoławczy uznał, że stan zdrowia M. K. nie uniemożliwia mu opieki nad żoną, a pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki brak jest związku przyczynowo-skutkowego.

Wyjaśnienia zatem wymaga, że rozważań odnośnie wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie można przeprowadzić bez uwzględnienia treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.

Kluczowym z punktu widzenia zaistniałego sporu warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, co wynika wprost z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Zdaniem Sądu, skoro w wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot: "w zakresie, w jakim różnicuje".

Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

W ocenie Sądu, skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 u.ś.r., który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 366/15, możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60).

Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", P i P nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy – art. 17 ust. 1b u.ś.r.- jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie – nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się natomiast na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 K.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyroku WSA w Bydgoszczy stwierdził ponadto, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy - "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Sąd w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta bowiem w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W niniejszej sprawie organy obu instancji z tego obowiązku się nie wywiązały.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zaistniała zatem podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16 oraz wyrok z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16, czy też wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 623/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 51/17).

Sąd nie podziela tym samym poglądu wyrażonego w innych orzeczeniach, w których przyjęto, że wejście w życie przedmiotowego wyroku Trybunału nie ma wpływu na kształt obowiązujących przepisów, z uwagi na zawarte w jego uzasadnieniu wyjaśnienia (np. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1085/14 czy wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 464/15).

Sąd nie podziela ponadto oceny organu odwoławczego odnośnie możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną przez M. K.. Z utrwalonych w aktach administracyjnych ustaleń organów wynika, że mąż niepełnosprawnej J. K. jest osobą w podeszłym wieku, w dacie wydania wyroku ma ukończone 88 lat i sam boryka się z problemami zdrowotnymi (wykryto guz nerki, wcześniej przeszedł udar i wylew). M. K. nie ma wprawdzie orzeczonej niepełnosprawności, niemniej jednak wbrew temu co twierdzi organ, odbioru renty za niepełnosprawną żonę i dokonywania zakupów leków, czy pieluch nie można utożsamiać z gotowością do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie pogląd wielokrotnie już wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (zob. np. wyroki z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16 oraz z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17).

W wyroku z dnia 7 maja 2020 r. sygn.. akt I OSK 2831/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 682 ze zm.), powoływanej dalej jako: "K.r.o.". Zgodnie z art. 132 K.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym niż rodzice osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).

Powyższe stanowisko należy odnieść także do sytuacji, w której mąż osoby niepełnosprawnej, leżącej, nie może wykonywać opieki z powodu podeszłego wieku (89 lat) i złego stanu zdrowia, lecz nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Formalistyczna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawną. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

Co do kwestii związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy, a koniecznością sprawowania opieki przez skarżącą, należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjny wyrażone w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 874/15. W wyroku tym wskazano na niedopuszczalność różnicowania sytuacji prawnej osób, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z wykonywanej pracy oraz tych, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki.

Rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać w ocenie NSA przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu, nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z trwającego zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji RP, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa.

Braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę sprawującą opiekę organ odwoławczy dopatrzył się z kolei w tym, że łączny okres zatrudnienia skarżącej to jedynie 2 lata i 7 miesięcy, a przed chorobą matki skarżąca nie pracowała nigdzie na stałe.

W ocenie Sądu kategoryczne twierdzenia organu odwoławczego w tym zakresie nie mogą być uznane za prawidłowe i nie da się ich wyprowadzić ze zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem sądu dotychczasowy przebieg pracy zawodowej skarżącej nie może być uznany za przesłankę braku związku pomiędzy sprawowaną aktualnie przez skarżącą opieką, a niemożnością podjęcia przez nią zatrudnienia. Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawczyni wystąpiła o przyznanie świadczenia. W przedmiotowej sprawie G. G. złożyła zaś wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w czerwcu 2019 r., będąc osobą zdolną do podjęcia zatrudnienia. Niepodejmowanie przez skarżącą stałej pracy nawet przez wiele lat nie może być wystarczającą podstawą do twierdzenia, że obecnie nie ma związku pomiędzy zaniechaniem podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy, a w realiach niniejszej sprawy konieczność objęcia niepełnosprawnej matki opieką i zakres tej opieki niewątpliwie uniemożliwiają skarżącej podjęcie zatrudnienia..

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw.

z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż obie naruszają one przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Rzeczą organu administracji będzie ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej, wobec przedstawionej powyżej wykładni przepisów prawa i istnienia pozytywnych przesłanek warunkujących uzyskanie tego prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).