Uzasadnienie
W dniu 9 sierpnia 2019 r. Rada Gminy [...] - po uzyskaniu opinii Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 - dalej zwanej jako: "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm. – dalej zwanej także "ustawą") - podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...].
W uchwale stwierdzono, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie Gminy [...] stanowi załącznik do uchwały (§ 1). Z dniem wejścia w życie niniejszej uchwały, traci moc uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 17 lutego 2006 r. w sprawie regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (§ 2). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy [...] (§ 3). Stwierdzono, że niniejsza uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...](§ 4).
Prokurator Rejonowy w L. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w części dotyczącej § 3 pkt 2 i 5, § 4 pkt 2, § 5 pkt 1, § 8 ust. 2-4, § 9 ust. 3, § 10 ust. 1 pkt 1 i 2, § 11, § 12 ust. 1-3, § 14 ust. 2, § 15 i § 19 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały (zwanego dalej także: "załącznikiem"), tj. Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] (zwanego dalej także: "Regulaminem"), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z zm.), art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 19 ust. 5 ustawy wraz z naruszeniem:
1/ § 118 i § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283 – dalej zwanego "załącznikiem do rozporządzenia w sprawie >Zasad techniki prawodawczej<"), polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 3 pkt 2 i 5 załącznika oraz powtórzenie z modyfikacją art. 5 ust. 1 i 1a ustawy, poprzez zobowiązanie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do zapewnienia ciągłości dostaw wody, z zastrzeżeniem uzasadnionych wyjątków określonych w Regulaminie oraz do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości dostarczanej wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi;
2/ § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego w § 4 pkt 2 załącznika poprzez nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie stanu i składu odprowadzanych ścieków i odesłanie w tym zakresie do powszechnie obowiązujących przepisów oraz obowiązującej umowy o odprowadzanie ścieków;
3/ § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 1 załącznika poprzez powtórzenie z modyfikacją art. 6 ust. 1 ustawy;
4/ § 4, § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 8 ust. 2-4 załącznika poprzez odesłanie do przepisów wykonawczych do art. 27 ust. 3 ustawy oraz powtórzenie zapisu art. 27 ust. 5 ustawy, a także określenie zastrzeżonych do uregulowania w umowie obowiązków odbiorców usług w zakresie sposobu i terminów rozliczenia z przedsiębiorstwem;
5/ § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 9 ust. 3 załącznika poprzez powtórzenie z modyfikacją treści art. 15 ust. 2 ustawy określającego podmiot ponoszący koszty realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia;
6/ § 6, § 11, § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na niewypełnieniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 załącznika poprzez nieokreślenie warunków technicznych umożliwiających dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych i sformułowanie tego przepisu w sposób budzący wątpliwości interpretacyjne i nie służący wyrażaniu norm prawnych;
7/ § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 11 załącznika poprzez określenie warunków przystąpienia przez inwestora do wykonywania przyłącza i ustanowienie obowiązku uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym przez podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci;
8/ § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 12 ust. 1-3 załącznika poprzez ustanowienie obowiązku uzgodnienia z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym trasy przebiegu przyłączy, sposobu prowadzenia prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci, warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne kontroli robót, ustanowienie obowiązku zgłoszenia rozpoczęcia robót z co najmniej dwudniowym wyprzedzeniem oraz zobowiązanie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do sprawdzenia zgodności wykonanych prac w zakresie ich zgodności z uzgodnioną dokumentacją techniczną;
9/ § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 14 ust. 2 załącznika ustanawiającym obowiązek informowania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego oraz o miejscach i sposobie udostępniania zastępczych punktów poboru, poprzez powtórzenie z istotną modyfikacją art. 8 ust. 3 ustawy;
10/ § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 15 załącznika poprzez częściowe powtórzenie z modyfikacją art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy i określenie okoliczności, w których przedsiębiorstwo może zamknąć przyłącze kanalizacyjne;
11/ § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 19 ust. 3 załącznika poprzez "dopuszczenie wyłącznie pisemnej formy zgłoszenia reklamacji dotyczących sposobu wykonywania umowy przez przedsiębiorstwo".
W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie to, iż akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Wynikające z art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków elementy uchwały dotyczącej regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków mają charakter wyczerpujący i obligatoryjny, co oznacza, że nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu oraz że uchwalając tego typu akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w cytowanym przepisie zagadnień.
Prokurator stwierdził, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 ustawy, bowiem przepis ten stanowi delegację dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się zatem tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 ustawy, a wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.
Mając to na uwadze – w ocenie skarżącego Prokuratora – część regulacji zaskarżonej uchwały wydana została z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 ustawy lub nie wypełnia tego upoważnienia, a ponadto narusza wskazane przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady techniki legislacyjnej określone w rozporządzeniu w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", co zostało szczegółowo przedstawione i uargumentowane przez skarżącego w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi w części zarzutów, tj. dotyczących punktów 1-6 oraz 9-11.
Organ zaznaczył, że na podstawie upoważnienia ustawowego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków podjął uchwałę w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] i w jego ocenie zarzut istotnego naruszenia przepisów w niej zawartych jest bezzasadny.
Według strony skarżącej w § 3 pkt 2 i 5 załącznika do uchwały doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego, jednakże na podstawie art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków organ miał prawo określić obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego co też m.in. uczynił w § 3 załącznika do uchwały. Zdaniem organu nie doszło do przekroczenia kompetencji tylko do zgodnego z ustawą wypełnienia podstawowego obowiązku.
Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne został określony w § 4 załącznika do uchwały, dlatego nie można zgodzić się z zarzutem, że Rada Gminy [...] uchyliła się od samodzielnego określenia minimalnego poziomu świadczonych usług. Zgodnie z § 115 i § 118 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym) oraz w rozporządzeniu nie powtarza się ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W odniesieniu do powyższego organ wypełnił swój obowiązek.
W odniesieniu do zarzutu sformułowanego w punkcie 3. petitum skargi organ wskazał, że na podstawie upoważnienia ustawowego wypełnił jedynie swój obowiązek wynikający z art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
W odniesieniu do zarzutu wskazanego w punkcie 4. organ stwierdził, że nie podziela go, gdyż warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług został uregulowany w Rozdziale 3 załącznika do uchwały, a sposób rozliczenia w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach w Rozdziale 4 - § 8 załącznika do uchwały. Wobec powyższego organ administracji wypełnił swój obowiązek wynikający z art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Odnośnie zarzutu wskazanego w punkcie 5. organ stwierdził, że w Rozdziale 5 - § 9 załącznika do uchwały zostały uregulowane warunki przyłączenia do sieci.
Organ nie podzielił zarzutu 6. twierdząc, że na podstawie upoważnienia ustawowego wypełnił jedynie swój obowiązek wynikający z art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W Rozdziale 6 - § 10 załącznika do uchwały zostały uregulowane warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Organ administracyjny w sposób zrozumiały dla odbiorcy określił warunki techniczne a w związku z tym wypełnił upoważnienie ustawowe, dlatego wbrew zarzutowi strony skarżącej, nie doszło do istotnego naruszenia przepisów w nim wskazanych. Ponadto § 14 załącznika do uchwały odnosi się do materii mającej swe upoważnienie w ustawie, dlatego niniejsza regulacja została wydana na podstawie i w granicach prawa.
Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w punkcie 10. organ wskazał, że działając w zakresie upoważnienia ustawowego, tj. art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, uregulował kiedy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może zamknąć przyłącze kanalizacyjne. Organ wypełnił swój obowiązek nie wykraczając poza zakres umocowania a tym samym nie doszło do istotnego naruszenia przepisów.
W odniesieniu do zarzutu przedstawionego w punkcie 11. organ zaznaczył, że na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 19 ust 5 pkt 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określił sposób rozstrzygania reklamacji. Ustawodawca nie narzucił czy też nie nakazał organowi uregulowania przyjmowania reklamacji w konkretnej formie. Jako że forma pisemna jest najbardziej powszechna - organ zdecydował o takim sposobie załatwiania reklamacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).
Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19).
Stosownie do art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 – dalej w skrócie: "u.z.z.w.o.ś.") rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (ust. 3), który jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:
- 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
- 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
- 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
- 4) warunki przyłączania do sieci;
- 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
- 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
- 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
- 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
- 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Mając powyższe na uwadze odnotowania wymaga, że sądy administracyjne szczegółowo kontrolując regulacje aktów prawa miejscowego jakimi są regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków, analizują także wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1110/17; w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 954/16; w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 460/17; w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 996/17 oraz w Szczecinie z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 24/18). Podkreśla się, że posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie.
Oznacza to, że regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego przedmiotowego zakresu wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 u.z.z.w.o.ś., a pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem prowadzi do niewyczerpania zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro więc ustawodawca w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (por. wyroki WSA: w Opolu z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07; we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17).
Istotnym w tym miejscu jest także podkreślenie, że Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, a zatem czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. i mógł nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15).
Skoro zatem regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś., bowiem przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi (aktu prawa miejscowego), ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy, to wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.
Mając powyższe na uwadze Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały -Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie [...] uznał, że skarga jest uzasadniona i w całości zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się po kolei do poszczególnych zarzutów skargi, należy podzielić stanowisko skarżącego Prokuratora, że § 3 pkt 2 i pkt 5 Regulaminu stanowi w istocie powtórzenie z modyfikacją treści art. 5 ust. 1 i ust. 1a u.z.z.w.o.ś., bowiem to w tych przepisach ustawodawca przewidział obowiązek przedsiębiorstwa zapewnienia dostaw wody w sposób ciągły i niezawodny oraz do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody, natomiast zapis Regulaminu ustanawiający obowiązek zapewnienia ciągłości dostaw wody "z zastrzeżeniem uzasadnionych wyjątków określonych w niniejszym Regulaminie" wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, gdyż bowiem rada gminy na mocy art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w.o.ś. została upoważniona do określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, a nie do określania w regulaminie wyjątków od obowiązku zapewnienia ciągłości dostaw wody.
Podzielić należy zarzut odnoszący się do uregulowania w zaskarżonej uchwale "minimalnego poziomu usług w zakresie odbioru ścieków", w szczególności w odniesieniu do treści § 4 pkt 2 Regulaminu. Zgodnie z tym przepisem w zakresie odbioru ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane zapewnić ciągły odbiór ścieków o stanie i składzie zgodnym z aktualnie obowiązującymi przepisami i obowiązującą umową o odprowadzanie ścieków. Taki sposób regulacji nie wyczerpuje pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego radzie gminy przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, bowiem organ odsyłając do powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a także do umowy zawartej z odbiorcą usług, uchylił się od samodzielnego określenia minimalnego poziomu świadczonych usług, do czego został zobowiązany mocą art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.o.ś., a tym samym subdelegował nadane w tym zakresie wyłącznie radzie gminy przez ustawodawcę uprawnienie na przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne dopuszczając zawarcia odpowiednich uregulowań w umowie.
W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że "skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Odesłanie w tym zakresie do postanowień umów zawieranych z odbiorcą usług, ewentualnie do zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej" (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18).
Zgodzić należy się ze skarżącym Prokuratorem, że § 5 ust. 1 Regulaminu, wskazujący na zawarcie pisemnej umowy między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, w oparciu o którą następuje świadczenie usług zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków, stanowi w istocie powtórzenie ustawowej regulacji z jednoczesną modyfikacją ustawowego zapisu art. 6 ust. 1 u.z.z.w.o.ś., co jest sprzeczne z zasadami techniki legislacyjnej i stanowi istotne naruszenie prawa.
Z § 8 ust. 2 wynika, że "W razie braku wodomierza głównego ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się w oparciu o przeciętne normy zużycia wody, określone w przepisach wykonawczych do art. 27 ust. 3 ustawy. W razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w § 8 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie". Z kolei § 8 ust. 3 Regulaminu stanowi, że "Okresy rozliczeniowe obowiązujące odbiorców usług oraz skutki niedotrzymania terminu zapłaty są określone w umowie", a § 8 ust. 4 Regulaminu, że "Odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej wysłania lub dostarczenia w inny sposób". Zapis w § 8 ust. 2 zdaniu pierwszym Regulaminu odsyła do "przepisów wykonawczych do art. 27 ust. 3 u.z.z.w.o.ś.", zaś w zadaniu drugim stanowi powtórzenie zapisu art. 27 ust. 5 u.z.z.w.o.ś., co pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej określonymi w § 4 oraz § 118 w zw. § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
Z kolei regulacje określone w § 8 ust. 3 i ust. 4 Regulaminu pozostają poza zakresem upoważnienia z art. 19 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 u.z.z.w.o.ś., bowiem nie dotyczą ani warunków i trybu zawierania umów, ani sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, a odnoszą się do sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą jego usług oraz skutków niedotrzymania terminów zapłaty, czyli kwestii zastrzeżonych na podstawie art. 6 ust. 3 i ust. 6 u.z.z.w.o.ś. do uregulowania w umowie, a nie w przepisach prawa miejscowego.
W § 9 ust. 3 Regulaminu wskazano, że "Realizacja budowy przyłączy do sieci wodociągowej lub/i kanalizacyjnej oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego oraz dostosowanie posiadanej już instalacji do jego montażu jak również urządzenia pomiarowego, zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub/i kanalizacyjnej". Przepis ten nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego udzielonego określonego w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w.o.ś., bowiem nie dotyczy "warunków przyłączenia do sieci", natomiast stanowi powtórzenie z modyfikacją treści art. 15 ust. 2 u.z.z.w.o.ś., który stanowi, że "Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, tym samym pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej".
W § 10 ust. 1 Regulaminu wskazano, że "Dostępność do usług wodociągowo-kanalizacyjnych jest uzależniona od: 1) istnienia urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych bądź przyjęcia realizacji takich urządzeń w obowiązującym wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych zarządzanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne;
2) możliwości technicznych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych zarządzanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, wynikających z technologii dostarczania wody i odprowadzania ścieków, przez co rozumie się faktyczne możliwości pozyskania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wody nadającej się do spożycia przez ludzi (wydajność ujęć wody), lub jej dostawcy, jak również możliwości odbioru i oczyszczania ścieków (wydajność oczyszczalni)". Należy podzielić stanowisko skarżącego Prokuratora, że treść tego przepisu nie realizuje upoważnienia z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.o.ś., tj. upoważnienia rady gminy do określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrot "warunki techniczne" użyty w art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.o.ś. obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych (zob. wyroki WSA: w Opolu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Op 337/19 oraz w Łodzi z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 841/19). Analiza treści Rozdziału 6. Regulaminu, a w szczególności ww. przepisu prowadzi do wniosku, że kwestie te nie zostały uregulowane zgodnie z dyspozycją przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.o.ś. Powołany przepis uchwały, jak też żaden inny przepis zawarty w Rozdziale 6. Regulaminu nie określa tego rodzaju przesłanek wskazujących na określenie "warunków technicznych" dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Znajdujące się natomiast w treści § 10 ust. 1 pkt 1 Regulaminu odesłanie do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych również nie mieści się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo–kanalizacyjnych". W orzecznictwie wskazuje się, że treścią regulaminu nie może być określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach, a poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" i są nieprecyzyjne (por. wyroki WSA: w Kielcach z dnia 14 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 507/19; w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 896/17, a także wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1663/06). Poza tym należy z wskazać, że art. 15 ust. 4 u.z.z.w.o.ś. ustanawia dwie przesłanki, od spełnienia których zależy przyłączenie do sieci nieruchomości, a mianowicie: spełnienie warunków przyłączenia określonych w regulaminie, o którym mowa w art. 19 ustawy, a po drugie istnienie technicznych możliwości świadczenia. Możliwości świadczenia usług przez przedsiębiorstwo zależą głównie od istnienia sieci oraz od parametrów urządzeń, którymi dysponuje przedsiębiorstwo np. jej przepustowości, a nie od udostepnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, jako formy zapewniania technicznych możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, jak stanowi § 12 ust. 2 Regulaminu. Udostępnienie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, o którym mowa w art. 21 u.z.z.w.o.ś. nie jest desygnatem warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w rozumieniu art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.o.ś., a mówiąc innymi słowy, nie jest przejawem rzeczonych możliwości dostępu do usług. W tej mierze wspomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 u.z.z.w.o.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu. Elementy planu określa art. 21 ust. 2 u.z.z.w.o.ś., a ponadto - stosownie do art. 21 ust. 3 u.z.z.w.o.ś. - plan powinien być zgodny z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Istotą rzeczonego przepisu jest opracowany przez przedsiębiorstwo (art. 21 ust. 4 u.z.z.w.o.ś.) plan rozwoju i modernizacji zakresu usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 21 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.o.ś.), czyli przedsięwzięć w poszczególnych latach (art. 21 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w.o.ś.) wraz z nakładami inwestycyjnymi (art. 21 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.o.ś.) i sposobem finansowania w poszczególnych latach (art. 21 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.o.ś.), przy czym powinność jego opracowania dotyczy tylko przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, które planują budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych (art. 21 ust. 7 u.z.z.w.o.ś.). Wobec powyższego § 10 ust. 1 Regulaminu nie realizuje dyrektywy przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, o której mowa w art. 15 ust. 4 u.z.z.w.o.ś. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19).
W § 10 ust. 2 Regulaminu wskazano, że "Jeżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odmówi przyłączenia nieruchomości do sieci zgodnie z ust. 1, jest ono obowiązane przesłać podmiotowi ubiegającemu się o przyłączenie do sieci pisemną odmowę wraz z uzasadnieniem. W takim wypadku przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie wydaje warunków przyłączenia do sieci". Powyższy zapis pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 4 u.z.z.w.o.ś., bowiem w świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w.o.ś.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.o.ś.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w.o.ś. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki.
Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Rolą rady jest jedynie określenie warunków, jakie muszą zostać spełnione przez właściciela nieruchomości, aby takiego przyłączenia dokonać (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 507/19).
W § 11 Regulaminu wskazano, że "Warunkiem przystąpienia do wykonania przyłącza zgodnie z warunkami przyłączenia wydanymi przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej przez podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym", natomiast w § 12 Regulaminu wskazano, że: "Warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest uzgodnienie z przedsiębiorstwem trasy przebiegu przyłączy, sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne kontroli robót (ust. 1); Rozpoczęcie robót należy zgłosić z co najmniej dwudniowym wyprzedzeniem (ust. 2); Przedsiębiorstwo dokonuje sprawdzenia zgodności wykonanych prac z wydanymi warunkami przyłączenia oraz uzgodnioną dokumentacją techniczną (ust. 3)".
Zgodzić należy się ze skarżącym, że przytoczone zapisy Regulaminu naruszają w sposób istotny art. 15 ust. 2 i art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w.o.ś., bowiem akt ten nie przyznaje radzie gminy kompetencji do upoważnienia przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych do uzgadniania dokumentacji technicznej przedłożonej przez osobę ubiegającą się o przyłączenie oraz sposobu kontroli wykonywania prac przyłączeniowych przez tę osobę. Wprowadzenie w regulaminie warunku przystąpienia do prac związanych z przyłączeniem do sieci nie znajduje podstaw prawnych, bowiem zgodnie z art. 15 ust. 2 u.z.z.w.o.ś. realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Z przepisu tego wynika zatem, że odpowiedzialność za budowę przyłącza do sieci ponosi wyłączenie osoba ubiegająca się o to przyłączenie, natomiast zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w.o.ś. regulamin powinien określić sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza.
W przypadku wykonania przyłącza wodociągowego musi ono spełniać wszystkie przewidziane przepisami odrębnymi warunki, w szczególności przepisami z zakresu prawa budowlanego. Obowiązek ten zatem wynika wprost z przepisów prawa, które szczegółowo określają również czynności, które obowiązkowo muszą zostać wykonane przed przystąpieniem do wykonywania przyłącza, jak i po ich zakończeniu. Brak jest zatem podstaw do tego, aby organ gminy zamieszczał w uchwale zapisy odnoszące się do obowiązków określonych ustawowo. W regulaminie należy uregulować jedynie sam sposób technicznego odbioru wykonanego przyłącza, a nie warunki techniczne samego przyłączenia do sieci lub świadczenia usług sieciowych, bowiem czynności techniczno-kontrolne zostały zatem przesunięte na etap samego odbioru przyłącza (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1134/19). Skoro zatem brak jest upoważnienia do ustanowienia obowiązku uzgodnienia dokumentacji technicznej, tym samym nieuprawniony jest również zawarty w § 12 ust. 3 Regulaminu obowiązek przedsiębiorstwa do dokonania sprawdzenia zgodności wykonanych prac w zakresie z "uzgodnioną dokumentacją techniczną".
Z § 14 ust. 2 Regulaminu wynika, że "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne informuje o zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, w sposób opisany w ust. 1, odbiorców usług co najmniej 20 dni przed planowanym terminem odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, podając jednocześnie informacje o miejscach i sposobie udostępniania zastępczych punktów poboru". Przepis ten stanowi zmodyfikowaną wersję ustawowo określonego obowiązku określonego w art. 8 ust. 3 u.z.zw.o.ś., który stanowi, że "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego oraz o miejscach i sposobie udostępniania zastępczych punktów poboru wody zawiadamia powiatowego inspektora sanitarnego, wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz odbiorcę usług co najmniej na 20 dni przed planowanym terminem odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego".
Co prawda regulacja regulaminowa odnosi się do materii wskazanej w upoważnieniu ustawowym, to jednak dotyczy materii uregulowanej już wyczerpująco w ustawie, a przy tym stanowi częściowo powtórzenie rozwiązania ustawowego z jego istotną modyfikacją polegająca na pominięciu innych, poza odbiorcą usług, podmiotów, które ustawodawca nakazuje powiadomić o zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego oraz o miejscach i sposobie udostępniania zastępczych punktów poboru wody. Przyjąć zatem należy, że taka modyfikacja wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i pozostaje w sprzeczności z § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", gdyż przepisy prawa miejscowego nie mogą powtarzać, ani regulować ustawowo określonych kwestii w sposób odmienny, a stwierdzenie tego rodzaju naruszeń prawa stanowi postawę stwierdzenia nieważności takiej regulacji.
W § 15 Regulaminu przewidziano, że "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może zamknąć przyłącze kanalizacyjne w przypadku, gdy jakość wprowadzanych do sieci ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa, w szczególności w ustawie i w wydanych do niej przepisach wykonawczych. Postanowienie to nie narusza innych uprawnień przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wynikających z ustawy". Zgodzić się należy ze skarżącym Prokuratorem, że powyższa regulacja pozostaje poza zakresem upoważnienia ustawowego, bowiem rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, a nie do określania kiedy możliwe jest zamknięcie przyłączy, tym bardziej, że kwestie te uregulowane zostały wprost w art. 8 ust. 1 u.z.z.w.o.ś., z którego wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli 1/ przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa; 2/ odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty; 3/ jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego; 4/ został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych. Zapis § 15 Regulaminu stanowi zatem zmodyfikowaną wersję art. 8 ust. 1 pkt 3 u.z.z.w.o.ś.
Z kolei w § 19 ust. 1-3 Regulaminu zostały zawarte regulacje dotyczące reklamacji usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W myśl § 19 ust. 1 Regulaminu "Odbiorcy usług oraz podmioty ubiegające się o przyłączenie do sieci mają prawo wnoszenia do przedsiębiorcy wodociągowo-kanalizacyjnego reklamacji dotyczących świadczonych przez nie usług", natomiast stosownie do ust. 3 – "Przedsiębiorstwo zobowiązane jest do powiadomienia zainteresowanego o sposobie załatwiania reklamacji i sposobie rozstrzygania zgodnie z ustawą, spraw spornych w terminie 30 dni od daty jej wpływu w formie pisemnej, chyba że podmiot zgłaszający reklamację wskaże inny sposób kontaktu". Z treści zacytowanego ust. 3 wynika, że Rada Gminy przewidziała wnoszenie reklamacji wyłącznie na piśmie, podczas gdy przepisy ustawy nie zawężają formy składania reklamacji do formy pisemnej, zaś ustawodawca w treści art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.zw.o.ś., określając sposób załatwienia reklamacji nie określił w sposób szczegółowy formy, w jakiej reklamacja ta może zostać przez odbiorcę usługi złożona.
Przyjąć należy zatem, że przepis dopuszczający wyłącznie formę pisemną reklamacji w sposób istotny ogranicza usługobiorcom prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług, (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 861/19).
Mając na uwadze opisane powyżej naruszenia prawa, w tym naruszenie art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś., polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i naruszeniu innych przepisów tej ustawy polegające na powtarzaniu treści ustawowych zapisów, w tym w brzmieniu niekompletnym lub zmienionym, Sąd uznał je za istotne, natomiast z uwagi na ilość oraz wagę stwierdzonych naruszeń prawa, a także ich znaczący wpływ na treść pozostałych regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale oraz fakt, że eliminacja wyłącznie zaskarżonych przepisów spowoduje dezintegrację i brak możliwości samodzielnego istnienia w obrocie prawnym pozostałej treści Regulaminu, Sąd uznał, że zasadne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak, w sentencji wyroku.
Niniejsza skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi, a także na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w związku z § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).