Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 października 2009 r. nr 7N/09 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie stwierdził u A. M. choroby zawodowej wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, tj. obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo – nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz.
W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wskazał, że w/w zatrudniona była na stanowiskach, na których występowało narażenie na hałas. Strona pracowała bowiem w charakterze robotnika przy obróbce metali, pomocnika w produkcji drzewnej, pomocnika stolarza oraz pomocnika lakiernika.
Decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydano z kolei w następstwie orzeczenia lekarskiego nr [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. Z przeprowadzonych badań wynika co prawda, że u w/w stwierdzono czynnościowe zaburzenie słuchu jednakże podwyższenie progu słuchu w uchu lepiej słyszącym wynosi u w/w 33 dB a więc jest to wartość niższa niż wymagana przez przepisy rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych (45 db).
W odwołaniu od w/w rozstrzygnięcia strona podniosła, że w świetle wyników badań komputerowych przeprowadzonych w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi niedosłuch typu odbiorczego wyniósł u niej 100 dB (ucho lewe) i 90 dB (ucho prawe). Zachodzi zatem oczywista sprzeczność z wynikami przeprowadzonymi w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w G. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 21 grudnia 2009 r., działając w oparciu o art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wypunktowując przebieg zatrudnienia odwołującej w latach 1983 – 2008 wskazał, że w/w pracując w "A" Sp. z o.o. oraz "B" Sp. z o.o. była narażona na hałas ponadnormatywny.
Odnosząc się zaś do przeprowadzonych badań organ odwoławczy podniósł, że audiogram tonalny jest badaniem subiektywnym, którego wynik zależy od współpracy osoby badanej. Z kolei wynik audiometrii impedancyjnej (badania obiektywnego), w którym to badaniu nie znaleziono objawów patologicznych nie koreluje z wynikiem audiometrii tonalnej. Stad też wyniki badania słuchu na które w odwołaniu powołała się strona (a które przeprowadzono w postępowaniu nie dotyczącym narażenia na hałas w środowisku pracy) nie mają znaczenia w rozpatrywanej sprawie.
W reasumpcji organ II instancji uznał rozstrzygniecie organu I instancji za w pełni prawidłowe.
W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. M. zakwestionowała w/w rozstrzygnięcie wskazując, że całkowicie nieuprawnionym było pominiecie miarodajnych wyników niedosłuchu typu odbiorczego wykonanych komputerowo.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Orzeczenie o stwierdzeniu choroby zawodowej bądź o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej następuje w drodze decyzji wydanej przez uprawniony organ administracji publicznej. Sąd nie może wypowiadać się w kwestii stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej, a jedynie ocenić legalność – zgodność z prawem, rozstrzygnięcia dokonanego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zasadniczo procedura związana z postępowaniem w takiej sprawie uregulowana jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). Na mocy § 11 ust. 1 tego rozporządzenia do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Przepis ten miał zastosowanie w niniejszej sprawie, gdzie zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 5 stycznia 2009 r.
Sąd wskazuje, że za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. W judykaturze przyjmuje się, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy.
Zgodnie z punktem 21 załącznika do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. chorobą zawodową jest "obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo - nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz".
Jak wynika z akt sprawy jednostka orzecznicza, na której rozpoznaniu organy oparły swoje rozstrzygnięcie, wydała orzeczenia lekarskie, w którym na podstawie przeprowadzonych badań stwierdzono, że podwyższenie progu słuchu w uchy lepiej słyszącym wynosi u skarżącej 33 dB (a nie 45 dB, jak wymaga rozporządzenie). Tym samym, mimo potwierdzonego narażenia A. M. na hałas w środowisku pracy nie było podstaw do rozpoznania u niej choroby zawodowej. Stwierdzono również, że wyniki badań subiektywnych tj. badanie szeptem i audiometria tonalna nie korelują ze sobą. Wyniki uzyskane w audiometrii impendancyjnej (tympanometria i badanie odruchów z mięśnia strzemiączkowego) nie korelują z badaniami subiektywnymi.
Do kwestii tej nawiązał również organ drugiej instancji, odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że w czasie przeprowadzonych w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi badaniach – w związku z toczącym się postępowaniem w innej sprawie - wykonano u skarżącej audiogram tonalny, w którym ubytek słuchu ustalono na poziomie 100 dB dla ucha prawego i 90 dB dla ucha lewego. Organ uznał, że wyniki w/w badań nie mają znaczenia w sprawie zwracając uwagę na fakt, że audiogram tonalny jest badaniem subiektywnym, którego wynik zależy od współpracy osoby badanej. Wpływ skarżącej na wyniki badań subiektywnych wykazano zdaniem organu w orzeczeniu WOMP w G. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż orzeczenia zakładów służby zdrowia właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych są traktowane w postępowaniu w sprawie chorób zawodowych jak opinie biegłych. Zgodnie z prawem tylko właściwie uzasadniona opinia lekarska może być powołana jako podstawa wydania decyzji w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej.
Muszą być one zatem umotywowane w sposób zrozumiały dla stron, organów orzekających, a także dla Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, a obowiązany jest ocenić, czy wydane na podstawie takich orzeczeń decyzje są zgodne z prawem" (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1998 r., I SA 2074/97, System Informacji Prawnej LEX nr 45828). Ocena zawarta w takim orzeczeniu nie może zatem sprowadzać się do przedstawienia zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość w odniesieniu do zgromadzonego materiału dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym na związanie organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim. Takie stanowisko zostało przedstawione m.in. w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. i zachowuje ono nadal aktualność (OPS 3/02, publ. ONSA 2003/1/4).
Dokonując z tego punktu widzenia oceny wydanego w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskiego Sąd stwierdził, że nie odniesiono się w nim do faktu wcześniejszego rozpoznania u skarżącej ubytku słuchu ustalonego na poziomie 100 dB dla ucha prawego i 90 dB dla ucha lewego przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi w orzeczeniu z dnia 3 marca 2009 r. Z akt sprawy, w tym zwłaszcza z treści orzeczenia z dnia 7 września 2009 r., nie wynika by WOMP dokonując badań skarżącej i wydając to orzeczenie był o tym fakcie poinformowany. W ocenie Sądu jest to okoliczność mająca istotne znaczenie w sprawie i lekarska jednostka orzecznicza winna się była do niej ustosunkować. Wyjaśnienia jednostki specjalistycznej wymaga bowiem, czy wobec faktu stwierdzonego wcześniej u skarżącej tak dużego niedosłuchu, nadal można za uzasadnione uznać twierdzenie, że rozbieżność w wynikach badań u skarżącej jest tylko i wyłącznie efektem zastosowania różnych metod badania słuchu. Nadto, w zaistniałej sytuacji, wskazane byłoby przeprowadzenie dodatkowych badań słuchu za pomocą innej niż dotychczas metody obiektywnej.
Mając powyższe na uwadze trudno za prawidłowe uznać takie działanie organu odwoławczego, w którym, z pominięciem lekarskiej jednostki orzeczniczej, poddał on ocenie mającą istotne znaczenie w sprawie okoliczność, nie zasięgając wcześniej opinii lekarskiej jednostki orzeczniczej.
W tym stanie rzeczy skoro sprawa nie została wyjaśniona do ostatecznego załatwienia, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Wobec uchylenia rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia choroby zawodowej przepis art. 152 ustawy nie miał zastosowania.
Wskazania co do dalszego toku postępowania wynikają z powyższych rozważań. Organ odwoławczy winien uzupełnić postępowanie wyjaśniające, w tym – wobec sprzeciwu skarżącej co do poddania się badaniom w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi - winien zwrócić się do WOMP W G. aby, z uwzględnieniem powyższych uwag, odniósł się do całości materiału dowodowego i medycznego zgromadzonego w sprawie, uwzględniając przy tym treść orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia 3 marca 2009 r. Nadto jednostka ta winna rozważyć możliwość przeprowadzenia dodatkowych badań słuchu za pomocą innej niż dotychczas metody obiektywnej.